Dette notatet skisserer sentrale markedsmessige og politiske rammer for Norge som stor gasseksportør (I). Deretter drøftes mulige konsekvenser for organiseringen av norsk gassvirksomhet og forslaget vedrørende etablering av et nytt rørselskap for transport av gass på og fra norsk sokkel (II).

I: Perspektiv

Norge som storeksportør av gass

Fra primært å være en ”oljenasjon” vil Norge i årene fremover i større grad bli en ”gassnasjon”. Mens oljeproduksjonen flater ut og etter hvert synker, vil vi om få år levere  60-70 milliarder kubikkmeter gass til det vesteuropeiske markedet. Dette gir oss markedsandeler på 20-40 prosent i mange viktige forbruksland. Bare Russland, som har verdens største gassressurser og er den største produsenten, vil samlet komme til å ha større markedsandeler i EU enn Norge.

Særtrekk

Gassvirksomheten skiller seg fra oljevirksomheten ved de høye transportkostnadene. Gassindustrien er en svært kapitalintensiv næring, der de store feltene i eksportlandene (per i dag Norge, Russland, Algerie og Nederland) ofte krever investeringer med flere tiårs perspektiv. Investeringene er store og irreversible og har politiske konsekvenser for involverte land. Norge har foretatt betydelige investeringer i produksjon og transmisjon av gass fra slike felt i løpet av de siste 20-30 årene. For å sikre disse er det inngått langsiktige kontrakter (typisk på rundt 20 år) med transmisjonsselskapene på kontinentet med såkalte take-or-pay (TOP) klausuler.

Etterspørselen etter gass i Europa forventes å øke sterkt i de neste 20 årene. Samtidig er gass en ikke-fornybar ressurs som finnes bare noen relativt få steder. For å dekke veksten i etterspørselen i det omfang det er snakk om må flere nye store, fjerntliggende og kostbare felter utvikles. Det er få land som kan levere gass til Europa i et slik omfang. Russland vil være det viktigste enkeltlandet, men også Norge vil ha stor betydning.

Ved siden av at gasseksporten blir viktig for oss selv, kan Norge i det europeiske gassmarkedet ha større potensiale til å påvirke priser, omsatte mengder og leveringssikkerhet for enkeltselskaper og land enn i de fleste andre markeder vi selger våre varer og tjenester i. Vår rolle som stor gasseksportør er dermed ikke utelukkende viktig for næringsliv og økonomi, men også for norsk diplomati, utenriks- og forsvarspolitikk. Situasjonen gir oss styrke og muligheter, men innebærer også problemer og utfordringer.

Mot et mer liberalt  marked

Liberaliseringen av det europeiske gassmarkedet vil sterkt kunne påvirke lønnsomheten i våre foretatte og fremtidige investeringer og vår rolle som gassnasjon. Liberaliseringen skyldes både markedsvekst, utbygging av transmisjons- og lagerkapasitet, og politiske beslutninger på EU-nivå og i EU-land. EUs ”Gassdirektiv” innfører et system med tredjepartsadgang (TPA) i transmisjonsnettet som et middel til å oppnå liberalisering, et skritt på veien mot et mer liberalt marked.

Gassprisene under press

En liberalisering vil på kort og mellomlang sikt kunne føre til økt totaltilbud av gass, med derpå følgende prisfall og -fluktuasjoner. Omtrent samtidig med at Gassdirektivet ble vedtatt fremmet dessuten EU et direktivforslag som siktet mot å øke avgiftene på all energibruk til erstatning for avgifter på arbeid. Avgifter på bruk av gass i det regionalt avgrensede europeiske markedet vil kunne ha en tilsvarende effekt som en tollsats for importlandene og også presse produsentlandenes priser ned.

Selv om gassprisene fortsatt må antas å bli sterkt influert av oljeprisene (som kan komme til å holde seg høye fremover) peker utviklingen i retning av at produsentene ikke bare kommer til å ta en økt prisrisiko i det europeiske gassmarkedet, men også den politiske avgiftsrisikoen og usikkerheten knyttet til beslutninger i andre land.

Konsekvenser for gasskontraktene

Transmisjonsselskapene grossistrolle skal i et liberalisert marked bli tatt over av produsentene gjennom en større og mer diversifisert kontraktsportefølje direkte med kjøperne. Liberaliseringen kan dermed føre til at dagens inngåtte langsiktige kontrakter vil måtte reforhandles eller at gassen må selges på nytt. Alternativt kan transmisjonsselskapene gå konkurs dersom de ikke blir fritatt for eller får reforhandlet sine forpliktelser på en force majeure basis.

For nye langsiktige kontrakter er det et problem for produsentene at det tar svært lang tid mellom en beslutning om utbygging fattes og det tidspunktet da produksjonen faktisk finner sted. Felt som ikke når kravene til avkastning på et gitt tidspunkt vil enten måtte utsettes utbygd eller legges på is i overskuelig fremtid når usikkerheten om fremtiden  øker.

Markedsbalansens økte betydning

Både for kjøpere og produsenter blir det et spørsmål hvordan det samlede tilbudet  av gass kan orkestreres inn i markedet slik at en fornuftig total utnyttelse av gass som en ikke-fornybar ressurs oppnås over tid. Her vil kort- og langsiktige interesser kunne bli satt opp mot hverandre. En full liberalisering vil kunne øke tilbudet av gass på kort sikt. Siden investeringene i de store og fjerne feltene kan gå ned vil tilbudet på lengre sikt kunne svekkes og med det gi høyere priser enn de ellers ville vært.

Mottakerlandenes forsyningssikkerhet

Liberaliseringen påvirker dermed også forbrukslandenes forsyningssikkerhet.  På den ene siden vil forsyningssikkerheten kunne bedres når tilgangen til rørledningene bedres og (særlig) ved fysisk å få bygget flere rørledninger og gasslagre. På den annen side vil en eventuell nedgang i de store investeringene kunne svekke forsyningssikkerheten på lengre sikt.

Slike erfaringer ble gjort i det amerikanske gassmarkedet som opplevde sterkt prisfall etter dereguleringen på 1980-tallet. De manglende investeringene som samtidig fulgte har imidlertid ført til knapphet på gass og høyere priser i dag. I september 2000 var pris til husholdninger nådd 10 $/tcf mot 6,8 $/tcf i 1998. Prisen til produsent er doblet de siste par årene, etter å ha falt i årene etter dereguleringen. Noe tilsvarende har vi også sett i oljemarkedet med de lave prisene perioden 1986-1999. Nettokapasiteten for oljeproduksjon (globalt) har vokst lite i denne perioden og vi sitter i dag med et oljemarked med enda mindre ledig produksjonskapasitet enn under oljesjokkene i 1973/74 og 1979/80.

Utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold

Siden gass er en ikke-fornybar ressurs med utbygging av langsiktig, kostbar og uflyttbar transportkapasitet skaper den store norske gassproduksjonen et avhengighetsforhold med strategiske og sikkerhetspolitiske konsekvenser både for Norge og mottakerlandene. Norge har gjennom dette fått økt utenrikspolitisk betydning både for andre produsentland og for land som kjøper olje og gass, ikke bare når det er ufred.

Fra norsk side har olje- og gassaktiviteten vært oppfattet som et rent ressursspørsmål og produktene som en vanlig handelsvare. Utlandet på sin side ser imidlertid det betydelige omfanget av norsk olje- og gassvirksomhet som et spørsmål som også har klare utenriks- og sikkerhetspolitiske implikasjoner og konsekvenser. Dette betyr at norske offisielle handlingssett på olje- og gassektoren, av utlandet og spesielt de store kundene blir betraktet som et spørsmål som også er av utenriks- og sikkerhetspolitisk karakter. Dette gjelder uansett norske  myndigheters egne motiver eller begrunnelse for sitt valgte handlingsmønster.

Norsk gasstrategi må i en utenrikspolitisk kontekst utformes med bevissthet om at blant annet supermakten USA, kjøperland som europeiske stormakter som Storbritannia, Tyskland og Frankrike, samt konkurrentland som Russland og Algerie, er opptatt av innholdet i den. Allerede i 1982 ble norsk gass trukket inn i stormaktspolitikken, da USA forsøkte å gjennomføre en embargo mot bygging av nye sovjetiske rørledninger til Vest-Europa, med norsk gass som erstatningsalternativ. Internasjonal oppmerksomhet rundt norsk gasspolitikk må forventes å øke ettersom produksjonsvolumet på gass øker, og energimarkedene (eventuelt) blir strammere.

En modifisert liberalisering?

Et kommersielt viktig moment for Norge ved EUs gassdirektiv er at usikkerheten ved prisutviklingen øker betraktelig. Sammen med den annonserte økningen av energibeskatningen vil prisene til eksportør kunne presses ned. En del gass vil lettere kunne komme på markedet gjennom liberaliseringen, men samtidig blir det mindre attraktivt for produsentene å investere i de store og svært kostbare prosjektene som ligger langt fra markedet.  Dette vil true forsyningssikkerheten på lengre sikt. Det kan derfor se ut til at EU ikke fullt har tenkt gjennom de langsiktige effektene av ønskene om full liberalisering av tilbudssiden i det europeiske gassmarkedet. Nyere diskusjoner mellom EU og Russland om dobling av gassleveransene etter langsiktige kontrakter er på den annen side tegn på at denne delen av EUs energipolitikk i større grad nå ønskes styrt politisk.

Et fortsatt politisert marked

Uansett om det er forsyningssikkerheten og langsiktige forhold, eller om det er mer kortsiktige markedsliberalistiske interesser som kommer til å stå i fokus innen EU må vi forvente at markedet vil forbli sterkt politisert i årene fremover om enn på annen måte enn før. Det er derfor behov for utvikling av en langsiktig, selvstendig og helhetlig norsk gasstrategi som simultant omfatter måten vi organiserer produksjon, transport og salg av norsk gass, hvordan vi engasjerer oss direkte i markedene og forholder oss til EU og EU-lands energi-, miljø- og avgiftspolitikk så vel som til andre eksportører av gass, samt en sterkere erkjennelse av dens sikkerhetspolitiske implikasjoner. I perioder må vi som storeksportør av gass regne med at vi står helt alene om å forsvare våre nasjonale økonomiske og politiske interesser som gasseksportør.
 

II. Organiseringen av norsk gassvirksomhet

Produksjon, transport og salg av norsk gass i dag

De andre eksportlandene av gass til det europeiske markedet har organisert sin transmisjon og salg av gass under ett selskap kontrollert av nasjonale myndigheter. I Russland styrer Gazprom også mesteparten av produksjonen mens Sonatrach har kontroll med all produksjon i Algerie. I Nederland kjøper Gasunie opp gassen fra produsent(ene) for videresalg, og styrer med det langt på veg også utvinningstakten.

Norge har på sin side en ordning der Olje- og energidepartementet koordinerer produksjonen mellom felt og selskaper gjennom Forsyningsutvalget (FU), regulerer transmisjonen på norsk sokkel og styrer salget av gass gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU). Transmisjonen av gass på og fra norsk sokkel er organisert gjennom egne selskaper. Tariffene er, i henhold til kjent informasjon, til dels svært forskjellige i ulike transportsystemer. Produsenter som ønsker transport må forhandle om transportløsninger og –betingelser med rørselskapene. De selskap som eier gass, men som ikke har en andel i det aktuelle transportsystemet (3.parter), vil generelt måtte betale mer for transporten enn de som også eier en andel av transportsystemet. Transporttariffene er uavhengig av prisene på gass. Høye transporttariffer kan i noen tilfeller flytte betydelig fortjeneste fra feltene til rørselskapene. Samtidig opererer rørselskapene med liten risiko.

Det konsentrerte eierskapet til rørselskapene reflekterer i mange hovedtrekk et tilsvarende konsentrert eierskap til produksjonsiden, med den norske stat gjennom SDØE, Statoil og Norsk Hydro som den viktigste aktør.

Hensikten med både den norske og de andre eksportlandenes offentlig kontrollerte modeller for produksjon, transport og salg av gass er å drive en forsvarlig ressursforvaltning gjennom å optimalisere investeringene i feltutbygging og infrastruktur og uttaket av gass over tid, utnytte fordeler ved stor- og samdrift i og mellom produksjon og transport,  og mellom de samtidige uttak av olje og gass i det enkelte felt. I tillegg kommer behov for å møte en sterk kjøperkonsentrasjon i markedet.

Selv om ordningen i enkelte tilfeller har kunnet oppfattes som uheldig for ”mindre” gassfelt, som ikke selv forsvarer utbygging av nye rørledninger og der produsenten ikke har eierandel i rørledningen, har systemet langt på veg så langt sikret langsiktige investeringer og en realisering av vesentlige samdriftsfordeler mellom produksjon og transport for hovedtyngden av norsk gass.

Liberalisering, privatisering  og reorganisering

Siden Norge omfattes av EØS-regelverket, utfordrer liberaliseringtiltakene i EU direkte måten vi organiserer gassvirksomheten på, noe som ikke er tilfellet for Russland, Algerie eller potensielle nye eksportland. Sammen med Norge kan disse landene tenkes å stå for veksten i tilbudet de nærmeste par tiårene.

GFU- og FU-ordningen forsvares av norske myndigheter og selskap i forbindelse med innføringen av EUs gassdirektiv og ESAs kontroller og vurderinger av konkurranseforholdene på norsk sokkel. De langsiktige kontraktene og den organisatoriske modellen sikrer at Norge kan fremstå som en stabil leverandør av gass med ”fabrikkporter” i Emden, Zeebrügge, Dunkerque og St. Fergus. En endring av denne samlede ordningen vil sette langsiktige investeringer i fare og dermed svekke tilbudet av gass på lengre sikt, noe som vil være en ulempe for kjøperlandene. Hvorvidt EU skal kunne forlange en helt annen struktur på norsk gassvirksomhet enn i de andre eksportlandene, er en problemstilling som det kan stilles spørsmål om.

Utover ressursforvaltningshensyn og hensynet til samdriftsfordeler vil et spørsmål for Norge nå være hvordan vi innenfor EUs regler skal og kan organisere sektoren slik at vi ikke skaper en form for konkurranse mellom norske selskaper som presser priser i markedet ned på bekostning av et langsiktig tilbud. Samtidig må organiseringen være slik at selskaper gis anledning til å dra fordeler av økt konkurranse nedstrøms.

En eventuell opphevelse av GFU – FU ordningen vil på den annen side ikke endre det faktum at hovedtyngden av gassen produseres i noen få store felt med Troll som det dominerende. 70-80 prosent av eierinteressene i feltene og de store transportsystemene er dertil eid av de norske GFU-partene, Statoil, Norsk Hydro og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Innen de rammene som Gassdirektivet og utviklingen ellers setter er det derfor langt på veg mulig at Norge, som de andre eksportlandene, fortsetter et i hovedsak samlet salg av gass fra sokkelen. Det er samtidig mulig at transmisjonsselskapene fortsetter å forbli de mest betydelige kjøperne av gassen, selv om markedet blir langt mer sammensatt enn tidligere. Det vil i så fall kunne innebære at endringene ikke blir så dramatiske som man tidvis har kunnet tro.

Nedenfor er det satt opp noen momenter rundt forslaget om etableringen av et nytt transportselskap for gass, sett i denne konteksten.

Fordelene ved et separat norsk transportselskap for gass

Privatiseringen av Statoil gjør at selskapet ikke lenger skal ta samfunnsøkonomiske hensyn i utviklingen av infrastruktur på norsk sokkel. Statoil er i dag operatør for de viktigste transportsystemene for gass, mens det SDØE som har de største eierandelene. Ved justering av eierandelene i Statpipe og Norpipe i favør av SDØE vil dette forholdet forsterkes ved at SDØE vil kunne sitte med over 50 prosent eierandel i alle eksportledningene.

Det er viktig at en nøytral instans ivaretar alle produsentselskapenes interesser i gasstransportnettverket, inkludert SDØEs. I den nye situasjonen er det ikke optimalt at Statoil lenger formelt ”sitter på alle sider av bordet”. Det synes derfor rasjonelt at det ikke er et av selskapene som sitter med en koordineringsfunksjon for transport av gass. Det er også rasjonelt at ikke et nytt transportselskap skal engasjere seg i annen virksomhet enn det som knytter seg til selve transportfunksjonen av gass (p.g.a. kryssende interesser, kryssubsidiering m.v.).

Ut fra en oppfatning om at Staten bør sitte med et overordnet ansvar for infrastrukturen, samtidig som deler av strukturen uten nærmere regulering kan akkumulere betydelig fortjeneste (renprofitt), synes det i utgangspunktet fornuftig at Staten sitter så vidt tungt i sentrale transmisjonsledningene på sokkelen. Skal staten ikke være aktør i driften av rørsystemet selv, kan det bli nødvendig at den offentlige regulatorfunksjonen utvikles bedre enn i dag i tilfelle selskapet på et senere tidspunkt skal (del)privatiseres.

Forholdet til GFU, FU, EU

For å ivareta de samfunnsøkonomiske målene innen gasstransport kan etablering av en egen  institusjon som tar vare på transporthensyn oppfattes som komplementært  til GFU og FU i den ”norske gassfabrikken”, dersom det er slik at transmisjonen av gass blir tydeligere koordinert mellom de enkelte rørledninger. Usikkerheten om hva selskapet egentlig skal gjøre utover det som gjøres i dag gjør at viktigheten av dette likevel blir uklart.

Samtidig er en formell ”unbundling” mellom produksjon og transport av gass mer i tråd med EUs liberaliseringsprinsipper enn dagens ordning. Slik er det også riktig at Staten skal utøve eierskapet til transportselskapet direkte som myndighet og ikke gjennom SDØE som ressurseier og produsent. Siden forhandlingene om transport synes å skulle foregå mellom den enkelte gasseier og –transportselskap synes det på den annen side igjen å være uklart hvilken unbundling det er som faktisk vil finne sted.

Uklarheter, svakheter ved forslaget

Det synes imidlertid uklart hva det nye selskapet egentlig skal gjøre. Å ”ta over ansvaret” for rørledningene kan være så mangt når det samtidig sies at det ikke skal bli noen vesentlige ”systemmessige eller juridiske” endringer. ”Eierne (av rørselskapene) vil ha de samme rettigheter og forpliktelser som tidligere”… og inntektene vil ikke påvirkes. Oppgavene selskapet skal ha ansvar for må på den annen side ”gjennomgås”. Selskapet skal konsentrere sine oppgaver om systemdrift, lisensadministrasjon og overordnet tilsyn med den samlede transportinfrastrukturen (for gass) på norsk sokkel, og ikke drive med annet enn transport av gass. Eierskapet til rørledninger eller behandlingsanlegg skal ikke endres. Tariffer for bruk av infrastrukturen skal heller ikke påvirkes. Forhandlingene om transporttjenester og –avtaler synes fortsatt å skulle være en sak mellom gassprodusent og det enkelte rørselskap (?).

Det synes dermed som at det nye selskapet er tenkt å skulle ha myndighet til å rute gassen gjennom det totale nettverket på en ”optimal” måte uten hensyn til hva tariffene er.  Når tariffene, så vidt vites, er til dels meget forskjellige vil det imidlertid ikke være likegyldig for verken produsent eller transportør hvilken ruting som velges. Dette vil også påvirke investeringer i ny kapasitet. Når ikke tariffene skal berøres av reorganiseringen er det vanskelig å se at opprettelsen av det nye transportselskapet innebærer noen vesentlig endring i forhold til dagens system.

Skulle systemet endre seg mer radikalt, måtte også en vurdering av transporttariffer inngå i reformen. Dette kunne skje ved harmonisering av tariffene (for eksempel en fast pris per kubikkmeter gass per kilometer eller lignende). GasLed var et forslag på midten av 1990-tallet som syntes å gå i retning av slik tariffharmonisering. En harmonisering av transporttariffer (eller mer korrekt: betaling for transporttjenestene) vil også kunne skje ved at staten går kraftigere inn som regulator av tariffer direkte overfor transportselskapene, tilsvarende rollen til FERC i USA.

Uansett hvordan staten velger å kontrollere tariffene må den være oppmerksom på såkalte ”pricipal-agent”-problemer, noe som innebærer at det enkelte transportselskap vil kunne utvikle bedre kompetanse enn staten som regulator og få regulator til å tjene deres interesser, heller enn å nå samfunnsøkonomiske mål.

En senere privatisering av transportselskapet må eventuelt forsvares med at det ville føre til en mer effektiv organisasjon enn en statlig organisasjon. Siden vi står overfor en sektor med betydelige stor- og samdriftsfordeler (naturlige monopol) vil spørsmålet om dette måtte vurderes i forhold til Statens evne og vilje til å effektivt å fungere som regulator. Det synes ikke opplagt at en senere privatisering i en slik type virksomhet uten videre vil føre til mer effektiv drift.
 

Referanser;

Andersen, S. & Austvik, O.G., 2001: "Norge som petroleumsland - modent for endring" i Tranøy & Østerud (red): "Mot et globalisert Norge”, side 373-403. Makt- og demokratiutredningen 1998-2003. Gyldendal Akademiske,  mars.

Austvik, Ole G., 2000a:  "Economics of Natural Gas Transportation", Forskningsrapport no. 53, Høgskolen i Lillehammer. 64 pages. August. Kan lastes ned via http://www.oga.no/ (publications).

---, 2000b: "Norge som storeksportør av gass".   Rapport under "Norge i energiens geopolitikk". Europaprogrammet. 114 sider. Desember. Innholdsfortegnelse, forord og sammendrag kan lastes ned fra http://www.oga.no/ (publications).

Kibsgaard, Bjørnar et al.,  2000: ”Norge i energiens geopolitikk”, Europaprogrammet, desember.