Ole Gunnar Austvik:

Selv om norsk oljeeksports markedsandel i seg selv ikke kan betraktes  som særlig betydningsfull, kan det synes som Norge har en viss mulighet for å øve politisk og psykologisk innflytelse på OPEC gjennom den posisjonen vi har som et oljeeksporterende vestlig land. I det små marginer fort utgjør milliardbeløp, kan det være betydelig å tjene på å formulere en bevisst politikk i balansen mellom OPEC og IEA-landene. Dette kan også påvirke oljetradere og -importørers forventninger om prisutviklingen og dermed også prisutviklingen selv.

---

Remark: You are welcome to download, print and use this full-text document and the links attached to it. Proper reference to author, title and publisher must be made when you use the material in your own writings, in private, in your organization, in public or otherwise. However, the document cannot, partially or fully, be used for commercial purposes, without a written permit.

---

Det at oljeprisen relativt sterkt vil påvirke inntektsfordelingen mellom konsument- og produsentland, og at olje er en strategisk viktig vare, er blant de forhold som gjør at Norge i oljemarkedet står i en situasjon der vi ikke bare må vurdere vår produksjons relative stilling i forhold til annen oljeproduksjon og den etterspørselen som finnes (markedsandelene), men også hvilken økonomisk og politisk situasjon vi befinner oss i overfor viktige land og organisasjoner både på produsent- og konsumentsiden. I et sterkt politisert marked, spesielt på tilbudssiden, står vi overfor vanskelige avveininger, der Norge har vitale økonomiske interesser i en høy og stabil oljepris og derigjennom et sterkt OPEC, samtidig som vi økonomisk, politisk, historisk og kulturelt er en del av den oljekjøpende vestlige verden. Konsumentlandene har, i det alt vesentlige, interesser i en stor og stabil oljeproduksjon til lavest mulig pris, noe vi som en del av det vestlige fellesskapet forventes å skulle hjelpe til med. Ønsket om leveringsikkerhet faller her sammen med våre nasjonale petroleumspolitiske interesser, mens ønsket om rimeligst mulige priser kommer direkte i konflikt med dem.

For utformingen av norsk utenriks oljepolitikk er det viktig å vite hvorvidt Norge er en ren pristaker i markedet, eller om vi er i posisjon til å kunne være med på å påvirke prisutviklingen. Hvor stor betydning og hvilken type betydning vi eventuelt har, vil være med på å bestemme i hvilken grad vi bør være aktive med sikte på å påvirke de eksterne rammene for petroleumspolitikken, eventuelt hvordan, hva vi kan ha muligheter for å oppnå, hvilke hensyn vi bør ta og reaksjoner vi kan regne med å få.

NORGE HAR FØRSTE OG FREMST POLITISK OG PSYKOLOGISK BETYDNING I OLJEMARKEDET

Om en endring i et lands oljeproduksjon eller -politikk vil føre til reaksjoner i markedet og dermed ha en innvirkning på prisdannelsen, avhenger av reaksjonene på etterspørsels- og tilbudssidene. Dette kan skje ved at politikkendringen i landet i seg selv påvirker markedet, men det kan også være gjennom at tiltaket fører til en endring i andre lands produksjon og/eller politikk. Også reaksjonene blant importørene er her av betydning.

Norges andel på 3.5 prosent av OECDs oljeimport, som er viktig for prisdannelsen, gjør oss relativt sett mer betydningsfulle i handelssammenheng enn det vår andel av verdensproduksjonen på 1,4 prosent skulle tilsi. Disse markedsandelene synes imidlertid begge såvidt små, at det ikke virker sannsynlig at vi i merkbar grad vil være i stand til å regulere prisen opp eller ned utelukkende ved endringer i egen produksjon, om vi da ser bort fra mer kortsiktige virkninger av f.eks. en fullstendig avstengning av norsk sokkel.

En ensidig norsk produksjonsnedgang vil kunne føre til en kvantumsøkning og dermed økte inntekter for ett eller flere OPEC-land. Ut fra en u-hjelpstankegang kunne en kanskje forsvare dette, dersom en positivt visste at økningen tilfalt de fattige OPEC-landene. Tilfaller imidlertid Norges reduksjon et av de rike landene, vil det være en lite attraktiv politikk. Det synes vanskelig å se hvor mye av en eventuell norsk nedgang som vil føre til økt OPEC-produksjon og enda mindre hvilke land den tilfaller. Det er dessuten en rekke andre måter det er bedre å drive u-hjelp på enn via utvinningstempoet av olje. Produksjonsreguleringer bør derfor ses i sammenheng med de eventuelle politiske og markedspsykologiske effekter de måtte ha (av og til blir ordet "markedspolitiske" effekter brukt som fellesbegrep i det senere). Råoljemarkedet har ofte vist seg ømfintlig for
slike forhold, og om vi kan påvirke disse, kan vi eventuelt også påvirke selve prisdannelsen i noen grad.

OLJEPOLITIKK ER OGSÅ UTENRIKSPOLITIKK

Offisiell norsk politikk gikk tidligere ut på at oljemarkedet er et rent kommersielt anliggende der utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold ikke skal trekkes inn. Den beste utenrikspolitikk på dette området ble derfor lenge vurdert til ikke å ha noen uttalt politikk. Som gratispassasjer var vi lenge i den ønskesituasjonen at vi både kunne øke produksjonen og høste prisfordelene av andre lands produksjonsreduksjoner. Det ble imidlertid stadig vanskeligere å fremheve kun det kommersielle ved oljehandelen overfor omverdenen. Likesom oljemarkedet som sådant er sammensatt av både økonomiske og politiske variabler, er også Norges situasjon i markedet preget av økonomiske og politiske forhold som gjensidig avhenger av og virker inn på hverandre. Ved siden av å være et petroleumsøkonomisk tema, er oljevirksomheten derfor også et tema i utenrikspolitikken, der det stadig er vanskeligere å fremheve kun det kommersielle ved oljehandelen overfor omverdenen. Våre interesser som oljenasjon må balanseres inn i våre
totalforhold til ulike land og organisasjoner.

Når OPEC fremsetter krav om at vi skal delta i arbeidet for å holde prisnivået oppe, som en betingelse for at de selv skal fortsette å være villige til å holde en lav produksjon, er det et eksempel på hvordan vår posisjon som oljenasjon politiseres internasjonalt, enten vi vil det eller ei. Aksjonen vinteren 1985/86, der de økte sin egen produksjon slik at prisene sank dramatisk på få måneder, var antakeligvis ikke lønnsom for dem på kort sikt. På lengre sikt vil det imidlertid kunne øke grunnlaget for organisasjonens makt, og dermed mulighetene for fortsatt kontroll av oljemarkedet. Et eksempel på vår markedspsykologiske betydning er således rett og slett den vi har fått gjennom den vekt OPEC (verbalt) har tillagt oss (og andre ikke-OPEC-produsenter) i markedet. Bare det å sette oss ned for å snakke med OPEC har antakelig ført til at tradere og importører har forventet en sterkere eksportorganisasjon enn det som hadde vært tilfelle uten et slik norsk "medspill". I et marked som ofte har vist seg ømfintlig for forventninger har vi, gjennom erklæringer og (symbolske) handlinger i tillegg, muligens hatt en viss innvirkning på prisen. Denne innvirkningen går både direkte i markedet, men kanskje først og fremst gjennom at våre handlinger kan ha ført til forventninger om et bedre samhold i OPEC.

I en situasjon med krav om tilbakeholdenhet i utvinningspolitikken hadde Norge valget mellom å følge sin egen politikk og vente til OPEC eventuelt frafaller kravet, eller å gå inn i en eller annen form for dialog med organisasjonen. De enkelte OPEC-landene vil stå overfor tilsvarende dilemma som Norge. Enten må de følge ønskene om ytterligere reduksjoner, eller bryte ut av organisasjonen for å produsere mer for å øke inntektene den veien. Det er i Norges interesse at ikke noe land bryter ut av OPEC, og vår politikk bør derfor ikke virke i retning av en slik prosess. Om Norge som gratispassasjer demonstrativt avviser OPEC's politikk vil det kunne motivere de enkelte medlemslandene fra å holde tilbake en så stor del av produksjonen fra markedet som de faktisk gjør. En eller annen form for medspill, og i alle fall ikke motspill, vil kunne hjelpe på OPEC's samhold. Dette er et viktig eksempel på vår markedspolitiske betydning.

MELLOM OPEC OG VESTEN

En norsk tilnærming til OPEC vil imidlertid kunne medføre en viss samkjøring med araberlandene i vår utvinningspolitikk. En styrking av organisasjonen, på den ene eller annen måte, vil øke araberlandenes makt i oljemarkedet og dermed deres innflytelse i alle oljeproduserende land. Et sterkere OPEC vil gjennom dette, og sin økte kontroll med det viktigste energimarkedet i verden, øke araberstatenes generelle internasjonale innflytelse. Viktige land og organisasjoner vi i vår øvrige energi-, utenriks-
og sikkerhetspolitikk står knyttet til (f.eks. IEA og NATO), har i vekslende grad motsatte interesser av OPEC. USA har for eksempel en nærmest erklært politikk om å "knekke kartellet", modifisert blant annet med den politiske trade-off som måtte foregå med Saudi-Arabia, behovet for en visst nivå på prisen ut fra hensynet til USAs egen forsyningssikkerhet og de interessene amerikanske oljeselskaper har i en høy oljepris.

Å utnytte vår markedspolitiske betydning gjennom en eller annen form for dialog med OPEC, kan således i en viss utstrekning oppfattes som å "bryte ut" av det vestlige samholdet, og møte motstand både i USA og i Vest-Europa. Dette er med på å vanskeliggjøre en norsk tilnærming til OPEC. For å dempe denne motstanden er det derfor viktig å markere at det er innenfor vår vestlige tilhørighet, med de eventuelle skranker dette måtte innebære, at kontakten holdes. Tilsvarende vil hensynet til Israel og den generelle situasjonen i Midtøsten, også kunne innebære skranker i forholdet til OPEC, med samme krav for en gjennomtenkt balanse i politikken overfor alle parter.

Vår situasjon som "oljeeksporterende konsumentland" vil vi videre kunne prøve å bruke til å påvirke blant annet IEA, NATO og USA til å innse betydningen av et visst nivå på oljeprisen for å hindre fremtidige prissjokk. Likeledes kan vi fremheve vår egen interesse av høye og stabile priser. Vi kan også argumentere mot innføring av importtoll på råolje, og vår nære forbindelse med Storbritannia tilsier at våre handlinger i en viss grad også vil kunne påvirke britenes politikk i samme retning. Den største påvirkning går nok fra de store landene og organisasjonene og til Norge, men marginalt sett kan vi ha noe å tjene på en slik aktivitet. Dersom de øvrige vestlige land kan få Norge til å føre en politikk på dette området som de selv ønsker, vil de imidlertid selvsagt gjøre det, spesielt om kostnadene ved det er nær null.

Graden av press på Norge fra IEA-landene og OPEC vil forøvrig antakelig variere med hvordan oljemarkedet spesielt og energimarkedene generelt vurderes. I en stram markedssituasjon vil IEA legge større vekt på leveringssikkerheten og en moderat prisutvikling enn dersom markedet er svakt. Tilsvarende vil OPEC tillegge Norge større vekt i et svakt enn i et stramt marked. En kan også tenke seg ulikt press i endrede sikkerhetspolitiske situasjoner. Eksempelvis kan det i en spent situasjon i nordområdene, der det altoverveiende hensyn vil kunne være å få støtte fra USA og NATO, godt hende at det vil være vanskeligere å gi støtte til USA's motpart på det oljepolitiske området OPEC. Så lenge vi er en oljeprodusent av en viss størrelse, vil vi således uansett måtte føre en utenriks oljepolitikk vi kan stå for enten presset kommer fra den ene eller andre kanten, og om det er av den ene aller andre typen.

NORSKE NASJONALE INTERESSER

19 prosent av OPECs eksportnedgang til IEA-landene i perioden 1979-84 skyldes økt produksjon utenom organisasjonen, etterspørselsnedgangen 81 prosent. OPEC har altså hovedsakelig et etterspørselsproblem å stri med, selv om det mindre markedet øker den betydning landene utenom organisasjonen har. Det å pådra oss store politisk-psykologiske kostnader i forhold til OPEC-landene ved å avvise deres politikk, synes derfor unødvendig, der et dårligere politisk forhold vil kunne påvirke omfanget av handel og øvrig samkvem. Tilsvarende vil de vestlige land nok tillegge Norge vekt i oljemarkedet, men deres hovedhensyn vil være OPEC-landene og spesielt araberstatene. På grunn av Norges relativt lille betydning også i oljemarkedet, vil en petroleumspolitikk der vi også ivaretar våre spesifikke økonomiske interesser, i de fleste situasjoner, etter all sannsynlighet bli respektert av våre øvrige energi-, sikkerhets- og utenrikspolitiske allierte. At OPEC ikke forstår Norges generelle utenrikspolitiske situasjon, eller at de øvrige vestlige land ikke forstår vår økonomiske interesse av høye og stabile priser, synes begge deler like usannsynlige. Den tross alt relativt beskjedne betydning vi har i markedet, økonomisk og politisk, tilsier også at det virker lite rimelig av noen av dem å iverksette håndfaste sanksjoner mot Norge, uansett hva vi skulle velge å gjøre.

Det synes således som det er kombinasjonen av å være både oljeland og vestlig land som eventuelt gir oss noen innflytelse å snakke om. Rollen av å bety litt, men ikke så mye, gir oss muligheten til å spille relativt fritt og kunne bli tatt hensyn til, uten at alvorlige mottiltak blir truffet. En begrensning på å spille ut de politiske og psykologiske kort ligger imidlertid blant annet i den vurdering norske myndigheter måtte ha av den generelle utenrikspolitiske situasjon og eventuelle innrømmelser det måtte være
nødvendig å gi andre land. Dersom det å ikke tilfredsstille andre vestlige lands forventninger om norsk oljepolitikk oppleves som en belastning, vil norsk handlefrihet kunne bli begrenset. Mener vi imidlertid å kunne tåle allierte lands eventuelle (verbale) kritikk, også om det skulle bli forsøkt koplet med for eksempel sikkerhetspolitiske spørsmål, bør det være mulig å uttrykke støtte til OPEC. Formen på støtten vil bl.a. avhenge av markedssituasjonen, det internasjonale spenningsnivået og den militære og politiske situasjon i sin alminnelighet. Det er derfor behov for en klar definisjon av Norges egne interesser og hvilke spilleregler som ville være til gagn for oss i petroleumshandelen, for å sette premissene for utformingen av den politikken vi totalt sett vil være best tjent med, og for best mulig å kunne stå i mot press dersom det skulle oppstå.

SMÅ MARGINER UTGJØR STORE BELØP

Vi skal ikke ha overdrevne oppfatninger om våre muligheter til å påvirke de politiske spilleregler og rammebetingelser for vår petroleumspolitikk. Den økte økonomiske og energipolitiske tyngde Norge har fått, synes imidlertid å kunne gi nye muligheter i vårt forhold til omverdenen. Vi blir lyttet mere til og vi har større muligheter til å påvirke internasjonale diskusjoner og forhandlinger, både om disse spørsmålene og der de griper inn i andre forhold, enn vi hadde før oljen kom. Spørsmålet er om vi nå har (fått) såvidt stor tyngde og handlingsfrihet at vi i noen grad kan påvirke rammebetingelsene for vår petroleumspolitikk?

Det er store beløp det omsettes for i oljemarkedet. En oljeprisøkning på 1 - en - dollar, vil øke verdien av norsk olje- og gassproduksjon med rundt 4 milliarder kroner pr. år. Selv marginale prisendringer blir derfor særdeles viktige politikkmål. På grunn av at det synes som det er gjennom politiske og markedspsykologiske forhold vi først og fremst kan påvirke prisen kunne en kanskje mene at det ikke var nødvendig med tross alt kostbare produksjonsreguleringene for å støtte OPEC. Kanskje hadde en kunnet oppnå det samme ved en sterkt internasjonal markering (verbalt og politisk) av norsk støtte til OPEC? En slik støtte vil imidlertid også kunne ha sin pris, om enn svært vanskelig målbar. Ved innføring av produksjonsbegrensninger har altså myndighetene antatt at tiltaket på en eller annen sikt vil ha en innvirkning på oljeprisen som er såvidt stor at det gir en økonomisk nettovinst for Norge.

Hvorvidt dette er riktig vil vi aldri få svar på, da vi ikke vet hva prisen ville vært uten et norsk medspill. Med eller uten kostnader i form av produksjonsbegrensninger, synes det imidlertid uansett viktig å føre en selvstendig og aktiv politikk overfor OPEC for å ivareta våre nasjonale interesser, så får heller kursen justeres etterhvert. Å drive utenrikspolitikk helt alene er noe Norge har liten erfaring med. Det synes imidlertid å være noe vi, med varsomhet, ikke har råd til å unnvære på dette området. Faglig er det en interessant blanding av økonomiske og politiske avveininger.
 

Referanser

Ahrari, Mohammed E., 1985: "OPEC and the Hyperpluralism of the Oil Market in the 1980s", International Affairs.

Alnasrawi, Abbas, 1986: "OPEC in a Changing World Economy", John Hopkins University Press, Baltimore/London.

Austvik, Ole Gunnar, 1986: "Søkelys på mekanismene i olje markedet", NUPI-rapport nr.97. 1987: "Norway's role in the Oil Market", OPEC Bulletin Vol XVIII no. 2 March.

Bergesen og Malnes, 1984: Norge som oljeland, Universitets forlaget.

Bjerkholt, Strøm & Offerdahl, 1985: "Olje og gass i norsk øko nomi", Universitetsforlaget.

British Petroleum, 1986:"BP statistical Review of Energy", London Conant, Melvin, 1985: "The Political Economy of World Petroleum", Philadelphia.

Duggan, John, 1987: "Now is the time for the United Kingdom to support OPEC", OPEC Bulletin no.1 February.

Golub, David, 1986: "When Oil and Politics Mix. Saudi Oil Policy 1973-85", Harvard Middle East Papers.

Griffin & Teece (ed.), 1982: "OPEC Behavior and World Oil Prices", George Allen & Unwin, Boston/Sydney.

Hope, C.W., 1986: "Should the UK be talking to OPEC? Strategies for a non-OPEC oil producer", Energy Policy December.

Malnes, Raino, 1983: "OPEC and the Problem of Collective Action", Journal of Peace Research, vol 20 no 4.

Maxwell, Charles T., 1985: "Implications of OPEC's Decision to Defend Market Share, Not Price", Cyrus J. Lawrence,
New York, December.

McDonald, Paul, 1984: "OPEC's Deepening Split", World Today,
august-september.

Moran, Theodore H.,1981: "Modelling OPEC behavior: economic and political alternatives", International Organization 35/2
Spring.

Morse, Edward L., 1986: "After the Fall: The Politics of Oil", Foreign Affairs, Vol 64 Spring.

Odell, Peter, 1983: "Oil and World Power", Penguin Books, 1983

Petroleum Economist (ed), 1986:"OPEC's Desperate Gamble", January.

Yamani, Ahmed Zaki, 1986: "Oil Markets: Past, Present and Future",  Tale på 350-års jubileet til Harvard University, september.

---