HHD nr.32 Årgang: 1996-1997
[HHD Hjemmeside] [NUPI Hjemmeside]
12. mai 1997
Red.: Ivar Windheim
Gjør de store petroleumsinntektene og rollen som stormakt i olje- og gassmarkedene oss mer sårbare eller sterkere overfor omverdenen?
Oljeindustrien krever mye kapital, men gir forholdsvis få arbeidsplasser. Sektoren sysselsetter under 1%, men 35 % av investeringene i Norge. Geografisk har hovedaktiviteten foregått sør for 62. breddegrad (Stad). Stavanger, Oslo og Bergen er de tre viktigste byene for norsk oljevirksomhet. Etter hvert har mer av virksomheten blitt flyttet nordover til områder som Haltenbanken, Tromsøflaket og Barentshavet. Som andel av BNP utgjør nå sektoren rundt 16%. Andelen av vareeksporten er ca. 55 %, mens den står for snaut 40% av total eksport (inkludert tjenestehandel).
Oljepengene og handelsoverskuddene fikk oss i noen år (særlig 1975-1986) til å glemme at mye av det øvrige norske næringsliv sakket akterut i forhold til omverdenen. Usikre oljeinntekter betalte for en lav arbeidsløshet og økning av velferden. Vi fortsatte å være en råvareeksportør og beholdt mange ineffektive og subsidierte arbeidsplasser.
Prisfallet på olje i 1985/86 reduserte lønnsomheten i oljevirksomheten, særlig for høykostprodusenter av olje som Norge, Storbritannia og USA. Norges årlige inntekter fra oljevirksomheten sank brått med ca. 40 milliarder kroner. Et overskudd i handelsbalansen på 38 milliarder kroner i 1985 ble på ett år snudd til et underskudd på 16 milliarder i 1986. Sektorens andel av BNP sank fra 19 til 8-9%. STATEN SOM KAPITALIST I perioden 1986-1997 har realprisen på olje sunket, særlig fra 1991 (nominelt har den stort sett ligget mellom 15 og 20 dollar per fat). Samtidig har norsk oljeproduksjon vokst til det mangedobbelte. Økt oljeproduksjon og lavere utvinningskostnader har ført til at inntektene igjen har steget. Gjennom skatter, avgifter, inntekter fra sitt direkte økonomiske engasjement og fra Statoil tar den norske stat hoveddelen av overskuddet i oljevirksomheten. Staten tar brorparten ved en prisoppgang, men også hovedbelastningen ved et prisfall. I 1996 nådde staten igjen inntektsnivået fra perioden 1980-85. Nettoinntektene fra petroleumsvirksomheten i 1996 var 37 milliarder kroner. Norge har dermed blitt et gjeldfritt land og etter hvert en stor internasjonal investor.
OLJEFONDET Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel mener mange vi ikke bør bruke så mye oljepenger at vi får sterk prisstigning og/eller verdistigning på norsk valuta, slik vi så på begynnelsen av 1980-tallet. For stort forbruk fører til problemer for annen konkurranseutsatt virksomhet. For å skille inntjening og bruk av de statlige inntektene fra oljesektoren ble et oljefond etablert i 1990. Men det var først i 1995 at staten virkelig satte penger inn i fondet, som per april 1997 utgjør ca. 50 mrd. kroner.
Det synes å være stor politisk enighet om at oljefondet ikke (igjen) skal brukes til å få budsjetter til å gå i balanse eller til rent forbruk. Fondet skal brukes til å omdanne formuen i Nordsjøen til andre verdier. Det gjenstår imidlertid å se om vårt politiske system vil klare å være tilstrekkelig tilbakeholdent og ikke bruke for mye av oljepengene.
NORGE I DET GLOBALE OLJEMARKEDET
I de fleste markeder er Norge et lite land som må ta priser og rammebetingelser som gitt i internasjonale markeder. I både olje- og gassmarkedene er det nå likevel spørsmål om vi har blitt så store at denne forutsetning ikke lenger holder.
Rollen som stormakt i petroleumsmarkedene og vår egen oljeavhengighet
kan tvinge fram en sterkere vektlegging av våre energiinteresser
som del av norsk utenrikspolitikk. Dersom norsk oljeproduksjon betyr noe
for prisdannelsen på råolje gjennom sin markedsbetydning (8-9
% av verdens eksport), må det vurderes hvilket utvinningstempo vi
skal velge i forhold til prisvirkningene. Da må vi ta mer hensyn
til effekten av økende oljeavgifter i forbrukslandene og samarbeid
mellom andre produsenter (som innen OPEC). En prisendring på råolje
med én dollar utgjør for Norge rundt 5 milliarder kroner
i eksportverdi. Det har således betydelig økonomisk interesse
for Norge dersom vi gjennom vår oljepolitikk kan være med å
påvirke petroleumsprisene.
| Norge og OPEC
Fram til midten av 1980-tallet fulgte Norge det som ble kalt en "rent kommersiell linje" i valg av utvinningstempo både for olje og gass. Den beste politikken var å ikke ha noen politikk. Etter prisfallet i 1985/86 erklærte imidlertid Norge seg villig til å støtte OPECs strev for høyere og mer stabile oljepriser. Norsk produksjon ble redusert med 7,5 prosent i forhold til kapasitet. Denne frivillige begrensningen varte fram til 1990. I denne perioden steg prisene på olje svakt. På grunn av at mange norske felt kom i produksjon i perioden, økte likevel norsk produksjon fra 0,9 millioner fat per dag i 1986 til 1,7 i 1990 - en fordobling. Det mest betydningsfulle med politikken var derfor antakelig den politiske støtten vi ga til OPECs bestrebelser med å regulere oljeprisen. Prisveksten kulminerte med konflikten Irak/Kuwait i 1990/91. Etter dette har norske produksjonsbeslutninger igjen blitt tatt uten særlig hensyn til markedseffektene. |
NORGE I DET EUROPEISKE GASSMARKEDET
Som nevnt i HHD nr. 31 har gassprisene - sett fra Norge - utviklet seg mer positivt enn oljeprisene det siste 10-året. Dette bildet kan etter hvert komme til å endre seg. Den kraftige veksten i petroleumsmarkedet og de langt større transportmulighetene (jf flere rørledningsnett) kan - sammen med EUs tiltak for å liberalisere markedet - føre til at gassalgskontrakter blir mer kortsiktige og at prisene varierer mer (økt usikkerhet). Også allerede inngåtte kontrakter kan komme under press som følge av denne utviklingen.
Det finnes ikke noe fullstendig fritt marked - og de som har størst mulighet for å endre spillereglene i det europeiske gassmarkedet, er EU-land, der all den norske gassen blir solgt. I tillegg til å liberalisere kan kjøperlandene komme til å innføre en avgiftspolitikk på gass mer lik den de allerede har på olje. I så fall vil store deler av denne avgiften over tid kunne veltes over på tidligere ledd i produksjonskjeden, kanskje i stor grad på gassprodusenten. Slike tendenser har vi sett blant annet i Tyskland og Østerrike. Dette vil kunne føre til lavere eksportpriser for Norge.
Våre eksportpriser kan bli påvirket gjennom liberalisering av markedet og avgiftspolitikk i kjøperlandene. Dette kan innebære økte problemer med å gjennomføre store nye investeringer på norsk sokkel. I tillegg søker EU gjennom EØS-avtalen å svekke monopoliseringen av norsk gassalg (alt slikt salg skjer gjennom Gassforhandlingsutvalget). Våren 1997 er disse spørsmålene det kanskje aller viktigste politiske tema mellom EU og Norge.
UTENRIKS- OG SIKKERHETSPOLITISKE AVVEININGER
Olje- og gassressursene er kanskje den enkeltfaktor som skaper størst interesse for Norge i andre land. Interessene er dels økonomiske; som utenlandske selskapers deltakelse i leting, utvinning og drift og leveranser til produksjonen av norsk olje og gass, og selskapers og lands interesser i produksjonstempo, priser og betingelser for kjøp av norsk olje og gass. Siden olje og gass er viktig for energiforsyningen i de fleste industrialiserte land, vil kjøperlandene også legge vekt på at Norge er en stabil leverandør av petroleum, med priser som ikke er høyere enn nødvendig for å holde produksjonen i gang over tid. Vi må regne med at disse landene er opptatt av utformingen av norsk olje og gasspolitikk og at de ønsker å påvirke utformingen av den.
Norges rolle som stormakt i energimarkedene skaper videre en åpenbar («tradisjonell») sikkerhetspolitisk utfordring. I en eventuell konfliktsituasjon i Europa vil installasjonene (plattformer, rørledninger, terminaler osv) kunne bli viktige strategiske angrepsmål. For andre land vil det være interessant selv å kontrollere produksjonen, eventuelt å hindre at motparten skal dra nytte av den dersom de selv ikke har kontrollen.
Gjennom måten markedene fungerer på, kan norsk petroleumspolitikk også bli utsatt for sterk internasjonal oppmerksomhet i konfliktsituasjoner langt fra vårt nærområde. Siden oljeprisen er et internasjonalt fellesgode (tilnærmet lik for alle) vil for eksempel en ny konflikt rundt oljeinstallasjonene i Midtøsten øke norsk produksjons betydning både for kjøper- og selgerland, særlig dersom oljemarkedet er, eller blir gjort, stramt. I en krisesituasjon med redusert eller bortfalt petroleumsproduksjon i andre land, vil petroleumsprisene kunne øke betydelig. Viktige importland vil neppe sitte rolig og bare akseptere slike prisøkninger. I en slik situasjon er det rimelig å forvente et økt press mot Norge.
INTERNASJONALISERING OG SYSSELSETTING
Selv om oljeindustrien er en lite arbeidsintensiv næring, er virksomheter som leverer varer og tjenester til industrien, i en del tilfeller viktige hjørnesteinsbedrifter i sine lokalsamfunn. Sysselsettingen i disse bedriftene vil i økende grad måtte sikres gjennom at aktiviteten utenfor Norge økes og ved at industrien eksporterer mer av sine varer og tjenester til andre land.
Denne internasjonaliseringen (økt grensekryssende aktivitet) foregår dels gjennom at de norske oljeselskapene (Statoil, Norsk Hydro og Saga) går inn i lete- og utvinningsprosjekter i andre land. Dels foregår den gjennom at norske selskaper leverer varer og tjenester til denne virksomheten i andre land. Disse engasjementene medfører, særlig i ustabile land og regioner, ofte at de kommersielle avtalene må støttes politisk (av styresmakter) både for å bli etablert og for å trygges over tid. Blant annet har vi sett dette i forbindelse med engasjement ved Det kaspiske hav.
OLJEVIRKSOMHETEN OG MILJØET
Den viktigste årsaken til globale CO2-utslipp er produksjon og bruk av fossile brensler. Kull forurenser mest, deretter kommer olje, mens gass er minst miljøfiendtlig. Norsk olje- og gassproduksjon bidrar i betydelig grad til Norges totale utslipp av gasser til atmosfæren. I tillegg kommer risiko for eventuelle ulykker som kan gi mer eller mindre "lokal" forurensning.
Etter hvert har petroleumsteknologien blitt forbedret slik at CO2-utslippene per produsert energienhet har gått ned. Men samtidig er forbruket av olje og gass større enn noen gang. I denne situasjonen har regjeringen kunngjort planer om å bygge to gasskraftverk i Norge. I debatten om slike står to synspunkt mot hverandre: · Regjeringen legger vekt på at siden gass er den mest miljøvennlige av de fossile brenslene, vil norsk gasskraft kunne erstatte den mer forurensende olje- og kullkraft i andre land. De samlede CO2-utslipp skal følgelig bli lavere, blir det hevdet. · De som går mot gasskraft, legger mer vekt på at de norske CO2-utslippene vil øke som følge av utbyggingen og mest sannsynlig komme i tillegg til eksisterende kraftproduksjon i andre land, ikke bare til erstatning. Dessuten er dette i strid med vedtatte norske mål om å stabilisere CO2-utslippene på 1989-nivå , blir det sagt
VALG AV UTVINNINGSTEMPO
Med gjennomføring av de siste store gassprosjektene vil norsk petroleumsproduksjon nærme seg 200 millioner tonn oljeekvivalenter (mtoe). På 1970-tallet hadde vi et politisk vedtatt tak på 90 mtoe, som nå i praksis er glemt. Politikken i dag representerer langt på vei et syn om at oljeprisene vil falle over tid og at vi dermed bør ta mest mulig av ressursene ut så fort som mulig og omdanne verdien av dem i investeringer i utlandet (oljefondet). På 1980-tallet trodde imidlertid «alle» at oljeprisene ville stige over tid. Det var praktisk talt ingen som for 10-20 år siden mente det var mulig at prisene på 1990-tallet ville ligge på det nivået de faktisk har gjort.
Utvinningstempoet for olje og gass bør velges ut fra flere økonomiske og politiske hensyn enn en bestemt oppfatning av markedsutviklingen. I en slik total avveining må både samfunnsøkonomiske hensyn, markedsbetraktninger, sysselsetting og miljø trekkes inn. Også avkastningen på fondet må vurderes. På noe vis må vi finne en balanse mellom den avkastning og risiko vi får ved å investere i oljefondet og den som er knyttet til å la ressursene bli igjen i bakken til seinere produksjon.
De fleste oljeselskaper går inn for fortsatt vekst i produksjonen.
Det er imidlertid ikke nødvendigvis sammenfall mellom nasjonale
og bedriftsøkonomiske interesser i valg av utvinningstempo. Selskapene
har en kortere tidshorisont enn det Norge har som nasjon. I politikken
på dette området må staten, som den største interessent,
balansere ønsker fra selskapene, kjøperland og andre eksportland
mot nasjonale og statlige økonomiske interesser.
