Ole Gunnar Austvik, NUPI:

Fra midten av 1970- til utpå 1980-tallet ble Norge økonomisk svært avhengig av oljeinntektene. På noen få år vokste olje- og gassvirksomheten til å bli blant de enkeltbransjer med størst verdiskapning i landet. Inntektene skapte muligheter, men også problemer. Og som ny oljenasjon gjorde vi feil. Selv om vi var bevisst styringsproblemer andre land med store petroleumsinntekter hadde hatt, kan en kanskje si at vi selv gikk i det "med begge beina".

Utviklingen i norsk økonomi kan deles i tre hovedperioder siden 1975:

1975-78: Motkonjunkturpolitikken. Oljesektoren ble bygget opp og inntektene vokste.
1979-85: Oljebonanza. Inntektene kom for fullt.
1986-89 : Snuoperasjonen. Mindre avhengighet av oljeinntektene.
1990- : Quo Vadis?

Her blir disse tre periodene forsøkt sett i sammenheng. Det blir diskutert hva slags innen- og utenrikspolitiske problemstillinger Norge har stått overfor. Dessuten reises spørsmål det vil være av spesiell betydning å få avklart når det gjelder utviklingen utover på 1990-tallet.

1975-78: Motkonjunkturpolitikken

I denne perioden ble flere petroleumsfelter produksjonsklare (Ekofisk, Frigg). Produksjonen og inntektene vokste, men fortsatt var de små i forhold til det nivå vi siktet inn på når de felt vi var i ferd med å bygge ut kom i produksjon. Samtidig var  verdensøkonomien svak. Dette skyldtes i stor grad de kraftige prisøkningene på olje i 1973/74 da Organisasjonen av oljeeksporterende land, OPEC, hevet prisen fra 4 til 12 dollar på få måneder.

Motkonjunkturpolitikken som ble introdusert hadde til hensikt å unngå svikt i produksjons- og sysselsetting som skyldtes den internasjonale konjunkturnedgangen. Innenlandsforbruket ble holdt oppe gjennom ekspansive budsjetter finansiert ved låneopptak i utlandet. Om lag 30 milliarder kroner ble lånt til slik forbruk. Dekningen skulle ligge i de store petroleumsinntektene en forventet skulle komme på 1980-tallet. Da den totale utenlandsgjeld nådde en topp på 104 milliarder i 1979 skyldtes imidlertid dette for 2/3 del lån til investeringer på sokkelen og skipsfartsnæringen, altså inntektsskapende virksomhet.

1979-85: Oljebonanza.

Og ganske riktig, strømmen av oljeinntekter ble stor. Produksjonen av olje og gass svingte seg betydelig opp og fortsatte å øke utover på 1980-tallet (Statfjord). Samtidig kom oljeprissjokk nummer to i 1979/80 i kjølvannet av Khomeiny's overtakelse i Iran i 1978. På halvannet år steg prisene fra 14 til 37 dollar pr. fat. Mye på grunn av den spente situasjonen i Gulf-området,  holdt OPEC prisene oppe i flere år gjennom stadige nedreguleringer av produksjonen. Som om ikke dette var nok, steg også kursen på dollar i
forhold til norske kroner med ca. 75 prosent i perioden 1980-1985. Siden olje selges i amerikanske dollar, forbedret kursstigningen norsk økonomi ytterligere. Inntektsstrømmen ble altså om mulig enda større enn noen hadde trodd på syttitallet. Sektoren vokste fra å være nærmest ubetydelig målt i inntekt til å bli gigantisk i norsk målestokk på få år.

Uten særlige problemer klarte Norge å betale tilbake lånene som ble tatt opp under motkonjunkturpolitikken. Utenlandsgjeldens andel av Brutto Nasjonalprodukt (BNP) ble redusert fra 46,5 prosent i 1978 til 15 prosent i 1986. Samtidig kunne de offentlige budsjetter holdes høye og en del konflikter mellom politiske grupperinger kunne løses ved at "alle fikk".

1985/86: Dramatisk prisfall på olje.

Fra å foreta stadige produksjonsreduksjoner for å holde prisen oppe lot OPEC til slutt prisen falle fra 28 til ned mot 10 dollar pr. fat i 1986. På denne måten ønsket medlemslandene å gjenvinne markedsandelene de hadde tapt siden 1981. Ikke lenge etter sluttet krigen mellom Iran og Irak. Prisfallet førte til økt forbruk og senket lønnsomheten for høykostprodusenter av olje, såsom Norge, Storbritannia og USA. Over tid mente land som Saudi-Arabia at dette kunne føre OPEC tilbake til en posisjon med betydelig markedsmakt, slik de hadde hatt på 1970-tallet.

For Norge førte prisfallet til redusert årlig produksjonsverdi med ca. 40 milliarder kroner (korrigert for etterslepet i prisene i gasskontraktene). Petroleumssektorens betydning i økonomien falt dramatisk. Et overskudd i handelsbalansen på 41 milliarder kroner i 1985 ble på ett år snudd til et underskudd på 18 milliarder i 1986. Sektorens andel av BNP sank fra 19 til 8-9 prosent. Vi måtte innrette oss på en tilværelse der vi i større grad skulle leve av ikke-oljerelatert virksomhet. Mens petroleumsskattenes andel av total skatter i 1985 var 24 prosent var andelen sunket til en prosent i 1987.

_______________________________________________________________
³ Petroleumssektorens betydning i norsk økonomi 1975-85:
³ ³                                   1974 1980 1985 1986 1988³
³ Andel av BNP                 0,5  15,2  18,7  10.8  10.0
³ Andel av total eksport      0,3   32,6  37,8  28.8  26,0³
³ Årlige inv. på sokkelen     7,5   22,0  25,0  26,9³
Petr.skatter/totale skatter  20,0   12,0   1,4
---------------------------------------------------------------
Kilde: Faktaheftet og Nasjonalbudjettet.
 

1975-85: Konkurranseutsatt industri rammet

Et viktig problem i hele perioden var at lite ny og konkurransedyktig virksomhet utenom oljesektoren ble skapt. Dette skapte avhengighet av store løpende oljeinntekter. Prispress både fra investeringene i oljesektoren og offentlig etterspørsel førte til kostnadspress i øvrig eksport- og importkonkurrerende industri. Oljepengene fikk oss i noen grad til å glemme at mye av det øvrige norske næringsliv sakket akterut overfor omverdenen. Det var usikre oljeinntekter som betalte for en lav arbeidsløshet og økning av velferden.

Valutakursen på norske kroner holdt seg dessuten sterk i forhold de øvrige europeiske valutaer. Dette skyldes blant annet oljeselskapenes kjøp av norske kroner i forbindelse med de betydelige skatteinnbetalingene de foretok til den norske staten. Også de store overskuddene på driftsbalansen overfor utlandet bidrog til en sterk valutakurs. En høy valutakurs skapte problemer for konkurranseutsatt industri i tillegg til prispresset innenlands. Vi fortsatte å være en råvareeksportør og beholdt mange ineffektive og subsidierte arbeidsplasser.

1986-89: "Snu-operasjonen"

Oljeprisfallet førte til at sektoren etter kort tid tilnærmelsesvis ikke tjente penger lenger. Med skatteinntekter fra olje som etterhvert gikk mot null, valgte Brundtland-regjeringen en innstrammingspolitikk. De offentlige budsjetter ble holdt lave og lønnsøkningen var moderat. Innstrammingene har bidratt til den høye arbeidsløsheten vi etter hvert har fått i perioden. Presset for større strukturendringer i økonomien kan sies å være en ønsket  effekt av politikken. Ønsket har vært at norsk næringsliv må bli mer konkurransedyktig og satse på vekstbransjer med høyere lønnsomhet enn vi har gjort tidligere.

1989: Forsiktig optimisme

Oljeprisene har gradvis steget igjen etter fallet i 1986. Etter OPEC-møtet i Wien i november 1988 har organisasjonen igjen blitt enige om kvotefordelinger. I 1989 har prisene ligget på noe under 20 dollar pr. fat for Nordsjø-olje. Etterspørslen etter olje har økt og høykostprodusenten USA har senket sin produksjon.

OPEC har tatt ut den økte etterspørselen i form av økt produksjon heller enn å øke prisen foreløpig. Om etterspørselen etter OPEC-olje fortsetter å øke i samme tempo vil vi om få år igjen kunne oppleve et stramt marked. Om ikke det skjer noen politiske kriser i Midt-Østen eller OPEC endrer sin politikk før det, er det grunn til å anta at det kan være rom for nye prisøkninger på råolje om få år.

Hvor store blir oljeinntektene?

Prisanslag på råolje har ofte vist seg å være gale. De fleste analytikere tenderer mot å ta utgangspunkt i dagens prisnivå og forvente en svakt økende pris framover. Prissjokkene har med noen helt få hederlige unntak, ikke vært forutsagt. Den ustabile politiske situasjonen i Midt-Østen samt usikkerhet om OPEC's interne maktfordeling og politikk er forhold som gjør økonomiske vurderinger av oljeprisutviklingen vanskelige. Norge må derfor innrette seg på at oljeinntektene forblir ustabile og lite forutsigbare. I år 2000 kan prisen være 15-20 dollar fortsatt, men den kan også ha skutt opp i 50-60 dollar. En slik usikkerhet må vi leve med.

Stabiliseringspolitikk

Buffer-fond.

Fra et planleggingsperspektiv er det et åpenbart ønske om å jamne ut svingningene i oljeinntektene. Et oljefond er foreslått til å bidra til dette. Tanken er at i stedet for å budsjettere med løpende oljeinntekter går inntektene i noen grad inn i et buffer-fond. Dette buffer-fondet trekkes det på i budsjettene. Inntektene til fondet kan svinge, mens uttaket er mer stabilt. På denne måten kan en kople bruk av oljepengene fra inntektsstrømmen.

Kuwaits-model

Kuwait har trukket denne modellen et hakk lenger. Store deler av Kuwaits oljeinntekter på 1970- og 1980-tallet ble investert i utenlandsk industri. Inntektene fra disse investeringene har de siste årene vært større enn inntektene fra oljesektoren. En slik strategi har fordelen at den delen av inntektene blir avhengig av internasjonale konjunkturer som kan være motsykliske til utviklingen i oljemarkedet. Når oljeprisen går ned vil mange andre bransjer senke sine kostnader. Med slike mot-sykliske investeringer vil således inntektene totalt sett stabiliseres.

OPEC-politikken

Et stabiliseringstiltak Norge allerede gjør er av utenrikspolitisk art. Siden OPEC er den mest avgjørende enkeltfaktor i markedet vil en eventuell mulighet til å påvirke deres beslutninger også kunne bedre vår situasjon på marginen. Norges interesse av en stabil prisutvikling på et rimelig høyt nivå gjør at vi har interesse av å støtte organisasjonen i bestrebelsene for å oppnå dette. OPECs interesse av en høy oljepris har også Norge en interesse av. Den må imidlertid ikke bli for høy slik at øvrig næringsliv og våre
handelspartnere får for høye utgifter. Det er derfor grenser for hvor høy Norge ønsker prisen skal bli. I situasjonen etter oljeprisfallet har derfor Norge støttet organisasjonen gjennom å redusere produksjonen med 7,5 prosent i forhold til kapasitet.

På tre år har Norge faktisk doblet produksjonen i et svakt oljemarked. Dette har vært unikt i hele verden. Det har skjedd uten særlig grad av offentlig kjent kritikk fra OPEC. I 1985-86 var det sterk kritikk fra OPEC mot den økende norske oljeproduksjonen. Norge er i dag er et mer betydelig land i oljemarkedet enn vi var da. Selv om produksjonsreguleringene må sies å ha liten økonomisk betydning i markedet, ser det altså ut til at den har en psykologisk og politisk betydning. Ut fra dette er det vanskelig å  si at ikkeNorges OPEC-tilnærming har vært vellykket.

Hvordan dra nytte av oljepengene?

Å bevare en innstrammingspolitikk og vente på at arbeidsløshet og verdenskonjunkturer skal føre til de nødvendige strukturendringer i næringslivet kan være en langdryg affære. Den langsiktige nytte av oljepengene ligger kanskje ikke først og fremst i å forbruke dem direkte. Dersom det er mulig å bruke dem til å skape annen virksomhet som i sin tur kan skape stabile inntekter på sikt vil nytten kunne være større, blant annet ut fra det stabiliseringsønske vi allerede har diskutert. Et viktig politisk
spørsmål i Norge framover bør derfor bli hvilke sektorer en skal satse på. Like viktig er det hvordan en skal gjøre dette.

Kan oljeinntektene brukes til langsiktig næringsutvikling?

Det er vanskelig å finne fram til hva som er den beste produksjonsstruktur for landet som helhet. Dette gjelder om en ser det fra en faglig eller politisk vinkling. Valg av bransjer vil innebære valg mellom konsum og investeringer, og dermed mellom konsum i dag og konsum i morgen. Oljeinntektene gir imidlertid Norge en mulighet for å føre en mer aktiv næringspolitikk for på lenger sikt å øke konsumet varig. Dette kan, sammen med øvrige tiltak, stabilisere og øke nytten av de løpende oljeinntektene. Større oljeinntekter på 1990-tallet kan gi oss mulighet til å foreta en nødvendig strukturendring i økonomien dersom vi prioriterer  nvesteringer framfor forbruk. Men som nevnt må vi finne fram til hva vi skal satse på og hvordan vi skal gjøre det.