Ole Gunnar Austvik:

EUs medlemsland er i dag de eneste kjøpere av norsk gass, men det er inngått avtaler om salg også til andre land. EU-landenes energi- og avgiftspolitikk er av betydning for Norge, selv om Norge ikke er medlem i Unionen. Ved årets slutt planlegger EU å fremlegge en såkalt Grønnbok som i følge Europakommisjonens visepresident Loyola de Palaciao vil ta opp leveringssikkerhet av energi, bl.a. gass. Utredningen vil bli viktig også for norske aktører. Det er tegn som tyder på at man innen EU er i ferd med å skifte fra ensidig liberaliseringspolitikk til en mer modifisert styring av markedet.
 

Remark: You are welcome to download, print and use this full-text document and the links attached to it. Proper reference to author, title and publisher must be made when you use the material in your own writings, in private, in your organization, in public or otherwise. However, the document cannot, partially or fully, be used for commercial purposes, without a written permit.

Et av elementene i EUs energipolitikk de senere år har vært liberaliseringen av det europeiske gassmarkedet og lanseringen av det såkalte Gassdirektivet (se også Fokus Europa nr. 5/2000). Det viktigste for Norge ved dette er at usikkerheten ved prisutviklingen øker betraktelig. Sammen med den annonserte økningen av energibeskatningen vil prisene på gass kunne presses ned. Samtidig påvirker direktivet måtene vi kan organisere vår egen gassvirksomhet på. En del gass vil lettere kunne komme på markedet gjennom liberaliseringen, men samtidig blir det mindre attraktivt for produsentene å investere i de store og svært kostbare prosjektene som ligger langt fra markedet.

Dette kan true forsyningssikkerheten på lengre sikt. Det ser ikke ut til at EU så langt fullt har tenkt gjennom de langsiktige effektene av ønskene om full liberalisering av tilbudssiden i det europeiske gassmarkedet. Nyere diskusjoner mellom EU og Russland om dobling av gassleveransene etter langsiktige kontrakter er tegn på at denne delen av EUs energipolitikk i større grad nå ønskes styrt politisk.

Fra olje til gass

Fra primært å være en ”oljenasjon” vil Norge i årene fremover i større grad bli en ”gassnasjon”. Mens oljeproduksjonen flater ut og etter hvert synker, vil vi om få år levere 60-70 milliarder kubikkmeter gass til det europeiske markedet. Dette gir oss markedsandeler på 20-40 prosent i mange viktige forbruksland. Bare Russland, som har verdens største gassressurser og er den største produsenten, vil samlet komme til å ha større markedsandeler i EU enn Norge.

Liberalisering av markedet

Gassindustrien er en svært kapitalintensiv næring, der de store feltene i eksportlandene (per i dag Norge, Russland, Algerie og Nederland) ofte krever investeringer med flere tiårs perspektiv. Norge har i løpet av de siste 20-30 årene foretatt betydelige irreversible investeringer i produksjon og transmisjon av gass fra slike felt. For å sikre disse er det inngått langsiktige kontrakter (ofte på rundt 20 år) med transmisjonsselskapene på kontinentet med såkalte take-or-pay (TOP) klausuler. Dette innebærer at dersom kjøperne av norsk gass (transmisjonsselskapene) ikke klarer å videreselge den, må de likevel betale for (en del av) de kontrakterte volumer.

Markedsliberaliseringen vil sterkt kunne påvirke lønnsomheten i disse investeringene og vår rolle som gassnasjon. Liberaliseringen skyldes både vekst i etterspørselen, utbygging av transmisjons- og lagerkapasitet, og politiske beslutninger på EU-nivå og i EU-land. EUs Gassdirektiv innfører et system med tredjepartsadgang (TPA) i transmisjonsnettet som et middel til å oppnå liberalisering, et skritt på veien mot et mer liberalt marked.

Økte energiavgifter

Omtrent samtidig med Gassdirektivet fremmet EU et direktivforslag som siktet mot å øke avgiftene på all energibruk til erstatning for avgifter på arbeid. På gass het det at minsteavgiftene skulle økes skrittvis med hele 350 prosent i perioden 1998-2002. Dette skulle være en like høy økning som for kull og langt mer enn for oljeprodukter.

Miljøpolitikken er generelt en sentral premissleverandør for olje- og gasspolitikken både i Norge og internasjonalt. Dette skulle en tro ville bety at gass ble en favorisert energiform i forbindelse med forbrukslandenes avgiftspolitikk. Avgiftsstrukturen i EU reflekterer  i dag ikke dette forholdet.

Prispress

En liberalisering vil på kort og mellomlang sikt kunne føre til økt totaltilbud av gass, med derpå følgende prisfall og -fluktuasjoner. Samtidig vil avgifter på bruk av gass i det regionalt avgrensede europeiske markedet kunne ha en tilsvarende effekt som en tollsats for importlandene og også presse produsentlandenes priser ned. Utviklingen peker derfor i retning av at produsentene ikke bare kommer til å ta en økt prisrisiko i markedet, men også den politiske avgiftsrisikoen og usikkerheten knyttet til beslutninger i andre land.

Langsiktige kontrakter og forsyningssikkerhet

Transmisjonsselskapenes grossistrolle skal i et liberalisert marked bli tatt over av produsentene gjennom en større og mer diversifisert kontraktsportefølje direkte med kjøperne. Liberaliseringen kan dermed føre til at dagens inngåtte langsiktige kontrakter vil måtte reforhandles eller at gassen må selges på nytt. Alternativt kan transmisjonsselskapene gå konkurs dersom de ikke blir fritatt for eller får reforhandlet sine forpliktelser på en force majeure basis.

Slike erfaringer ble gjort i det amerikanske gassmarkedet som opplevde sterkt prisfall etter dereguleringen på 1980-tallet. De manglende investeringene som samtidig fulgte har ført til knapphet på gass og høyere priser i dag. Noe tilsvarende har vi også sett i oljemarkedet med de lave prisene vi har hatt på olje perioden 1986-1999. Kapasiteten for oljeproduksjon har vokst lite i denne perioden og vi sitter i dag med et oljemarked med like liten ledig produksjonskapasitet som vi hadde under oljesjokkene i 1973/74 og 1979/80. Dette er en viktig årsak til de høye prisene vi har i dag.

For nye langsiktige kontrakter er det et problem for produsentene at det tar svært lang tid mellom en beslutning om utbygging fattes og det tidspunktet da produksjonen faktisk finner sted. Felt som ikke når kravene til avkastning på et gitt tidspunkt vil enten måtte utsettes utbygd eller legges på is i overskuelig fremtid når usikkerheten om fremtiden  øker.

Både for kjøpere og produsenter blir det her et spørsmål om hvordan det samlede tilbudet kan tilpasses i markedet slik at en fornuftig total utnyttelse av gass som en ikke-fornybar ressurs oppnås over tid. Her vil kort- og langsiktige interesser kunne bli satt opp mot hverandre. En full liberalisering vil kunne øke tilbudet av gass på kort sikt. Siden investeringene i de store og fjerne feltene kan gå ned vil tilbudet på lengre sikt kunne svekkes og med det gi høyere priser enn de ellers ville vært.

Liberaliseringen påvirker dermed også forbrukslandenes forsyningssikkerhet.  På den ene siden vil forsyningssikkerheten kunne bedres når tilgangen til rørledningene bedres og (særlig) ved fysisk å få bygget flere rørledninger og gasslagre. På den annen side vil en nedgang i de store investeringene svekke forsyningssikkerheten på lengre sikt.

Organiseringen av norsk gassvirksomhet

De andre eksportlandene av gass har organisert sin transmisjon og salg av gass under ett selskap kontrollert av nasjonale myndigheter. I Russland styrer Gazprom også mesteparten av produksjonen mens Sonatrach har kontroll med all produksjon i Algerie. I Nederland kjøper Gasunie opp gassen fra produsent(ene) for videresalg, og styrer med det også utvinningstakten. Norge har på sin side en ordning der Olje- og energidepartementet koordinerer produksjonen mellom felt og selskaper gjennom Forsyningsutvalget (FU), regulerer transmisjonen på norsk sokkel og styrer salget gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU).

Hensikten med alle disse offentlige kontrollerte modellene for produksjon, transport og salg av gass er å drive en forsvarlig ressursforvaltning gjennom å optimalisere investeringene i feltutbygging og infrastruktur og uttaket av gass over tid, utnytte fordeler ved stor- og samdrift i og mellom produksjon og transport,  og mellom de samtidige uttak av olje og gass i det enkelte felt. I tillegg kommer behov for å møte en sterk kjøperkonsentrasjon i markedet.

Siden Norge omfattes av EØS-regelverket, utfordrer liberaliseringprosessene måten som vi organiserer gassvirksomheten på. Et spørsmål vil være hvordan vi skal og kan organisere sektoren slik at vi ikke skaper en form for konkurranse mellom norske selskaper som presser priser i markedet ned på bekostning av et langsiktig tilbud. Samtidig må organiseringen være slik at selskaper gis anledning til å dra fordeler av økt konkurranse nedstrøms. Hvorvidt EU skal kunne forlange en helt annen struktur på norsk gassvirksomhet enn i de andre eksportlandene, er også en problemstilling som kan komme til å måtte vurderes.

En eventuell opphevelse av GFU – FU ordningen vil på den annen side ikke endre det faktum at hovedtyngden av gassen produseres i noen få store felt med Troll som det dominerende. 70-80 prosent av eierinteressene i feltene og de store transportsystemene er dertil eid av de norske GFU-partene, Statoil, Norsk Hydro og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Innen de rammene som Gassdirektivet setter er det derfor langt på veg mulig at Norge, som de andre eksportlandene, fortsetter et i hovedsak samlet salg av gass fra sokkelen. Det er samtidig mulig at transmisjonsselskapene fortsetter å forbli de mest betydelige kjøperne av gassen.

Utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold

Siden gass er en ikke-fornybar ressurs med utbygging av langsiktig, kostbar og uflyttbar transportkapasitet skaper den store norske gassproduksjonen et avhengighetsforhold med strategiske og sikkerhetspolitiske konsekvenser både for Norge og mottakerlandene. Norge har gjennom dette fått økt utenrikspolitisk betydning både for andre produsentland og for land som kjøper olje og gass, ikke bare når det er ufred. Allerede i 1982 ble norsk gass trukket inn i stormaktspolitikken, da USA forsøkte å gjennomføre en embargo mot bygging av nye sovjetiske rørledninger til Vest-Europa, med norsk gass som erstatningsalternativ.

Norsk gasstrategi må i en utenrikspolitisk kontekst utformes med bevissthet om at blant annet supermakten USA, kjøperland som de europeiske stormaktene som Tyskland, Frankrike og Storbritannia, og konkurrentene Russland og Algerie er opptatt av innholdet i den. Internasjonal oppmerksomhet rundt norsk gasspolitikk må forventes å øke ettersom produksjonsvolumet på gass øker, og energimarkedene eventuelt blir strammere.

Et fortsatt politisert marked

Liberalisering av det europeiske gassmarkedet kan over tid ha andre virkninger på priser og tilbud enn markedsliberalisering som regel har ellers. Vi kan ikke regne med at parter med ulike interesser på dette punktet fullt ut kommer til å bli enige om hva som er den ”riktige” modell for markedet fra produsent til brenner så lenge prinsippene kan tolkes i ulik retning. På den annen side er de fleste parter interessert i å finne gode langsiktige løsninger som hensyntar optimal ressursforvaltning og samdriftsfordeler i et marked som vanskelig kan liberaliseres ved hjelp av konkurranse alene.

Vi kan derfor forvente at markedet vil forbli sterkt politisert i årene fremover. Det er behov for utvikling av en langsiktig, selvstendig og helhetlig norsk gasstrategi. Denne må simultant omfatte måten vi organiserer produksjon, transport og salg av norsk gass, hvordan vi engasjerer oss direkte i markedene og forholder oss til EU og EU-lands energi-, miljø- og avgiftspolitikk så vel som til andre eksportører av gass.

Like gjerne som kortsiktige markedsliberalistiske interesser kan de mer langsiktige forhold komme til å stå i det energipolitiske fokus innen EU i tiden fremover. Høye oljepriser og en ny erkjennelse av knappe energimarkeder kan danne en ramme for større grad av inngripen fra myndigheter i internasjonale energimarkeder, slik de gjorde på 1970- og 1980-tallet. Diskusjonen mellom EU og Russland om nye langsiktige gassavtaler og USAs bruk av de Strategiske petroleumsreservene for å dempe oljeprisen i høst kan være tegn på dette. Også liberaliseringsprosessene for gass i Europa kan bli modifisert for å trygge forsyningssikkerheten på lengre sikt.