Ole Gunnar Austvik: Styringsutfordringer for Europas ensomme petroleumsnasjon.  Foredrag på seminar for unge ledere: 'Europa i forandring - utfordringer for norsk politikk og økonomi',  Sem Gjestegård, Asker 17-19.oktober 2003 (Publisert også som arbeidsnotat Høgskolen i Lillehammer nr 152 / 2003 - ISSN 0806-8348)

Petroleumssektoren er dominerende i norsk næringsliv, utenriksøkonomi og for statlige finanser. Får å nyttiggjøre oss de store inntektene til å forme et bedre samfunn, skape internasjonalt handlingsrom og håndtere press både innenfra og utenfra, trenges en sterkere omforenet og langsiktig nasjonal visjon. Hvilken tilknytningsform vi eksempelvis skal ha til EU fremstår i dette perspektivet ikke som det mest utfordrende, og bør ikke være det mest kontroversielle spørsmålet, vi står overfor, men heller som en skyggedebatt om hva den enkelte vil med Norge. En nasjonal visjon må følges opp med en strategi bygget på selvstendig analytisk og politisk forståelse av Norges ensomme ståsted som europeisk petroleumsnasjon.

Petroleum i norsk økonomi og politikk

Norge har en struktur på sin eksport som på mange vis likner mer på utviklingsland enn på typiske industriland. Fisk og trelast dominerte i det nittende århundret og fram til første verdenskrig. Utover i det tyvende århundret har eksporten forblitt preget av råvarer og lite bearbeidede varer. Skipsfarten og smelteverksindustrien, og senere olje- og gasseksporten, har kommet inn som dominerende enkeltsektorer, mens ferdigprodukter fra industrien har vokst mindre. Mens ubearbeidede og lite bearbeidede råvarer utgjør en stadig lavere andel av total eksportverdi i så godt som alle andre industriland, har deres andel av total norsk vareeksport økt fra under 50 % i 1970 til om lag 70 % i dag. Til sammenlikning er ”råvare-andelen” i Japan 2 %, Sør Korea 7 %, Tyskland 10 %, Storbritannia 18 %, Brasil 44 %, India 27 % og Uganda 99 % (Kilde: Verdensbanken). Eksporten av industrivarer (i statistikken ofte kalt eksport av ”tradisjonelle varer”) er også preget av varer med liten bearbeidingsgrad. Fisk og fiskeprodukter er den største enkeltgruppen, ellers veier metaller, mineraloljeprodukter, papir og papp tungt. Eksport av varer med høyere bearbeidingsgrad, som maskiner, apparater, teleutstyr o.a., representerer mindre andeler.

Olje- og gassektoren er nå Norges dominerende eksportvirksomhet. Gjennom eierinntekter og skatter og avgifter (statens netto kontantstrøm) utgjør petroleumsvirksomheten en andel på mellom 10 og 50 prosent av statens samlede inntekter, hovedsakelig avhengig av nivået på oljeprisen. Tilsvarende varierer petroleumseksporten mellom 30 og 50 prosent av samlet eksport, 40-60 prosent av vareeksporten, mens produksjonsverdien utgjør 10-25 prosent av brutto nasjonalprodukt.

Petroleumssektoren representerer en formidabel konsentrasjon av kapital og ressurser i norsk økonomi og samfunnsliv med den norske staten som dominerende aktør. Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), som nå forvaltes av Petoro, var i 2000 alene vurdert å være verdt mer enn 500 milliarder kroner, omtrent det samme som verdien av alle selskaper på Oslo Børs. Gjennom Petoro, Statoil og Norsk Hydro eier Staten omtrent 80 prosent av den samlede petroleumsproduksjonen. SDØE-andelene, eierandeler i Statoil og Norsk Hydro, skattesystemet (50% særskatt i tillegg til ordinære 28%), royalties m.v. gjør Staten til den store ’kapitalisten’ på sokkelen Størstedelen av sparingen i landet foretas dessuten av Staten gjennom Petroleumsfondet. Per i dag er fondet på ca. 800 milliarder NOK. Fondet kan bli på flere tusen milliarder kroner om få år, hovedsakelig avhengig av oljeprisen, avkastning på fondet og de uttak Stortinget måtte bestemme. Oljeinvesteringer på 50-100 milliarder kroner årlig gjør at sektoren også dominerer den langsiktige plasseringen av industriell realkapital.

Makroøkonomisk har de store inntektene brakt oss i en særstilling blant vestlige land. Sett utenfra er Norge i en svært gunstig posisjon. Vi har verdens per capita rikeste stat. Mens andre land sliter med budsjettbalanse og gjeld, har den norske staten store overskudd og en stadig større formue i internasjonale aksjer og obligasjoner. Oljefondet er slik i ferd med å markere oss som en av verdens store netto fordringshavere. Men vi har fortsatt nesten ingen debatt om hvilke muligheter de store inntektene kan tenkes å gi oss til å utvikle og omforme samfunnet på lang sikt.  Norge har unike muligheter til å skape bedre og mer velferd, høyere kompetanse i befolkningen, nye levedyktige næringer, og til å bevare og utvikle vår kulturelle og sosiale egenart. Spørsmål om hva og hvor vi vil med Norge på lang sikt er ikke særlig sterkt fremme på den politiske dagsorden, eller som tema i noen fremtredende samfunnsdebatt.

Vi har også kommet i en utenrikspolitisk særstilling. Politisk har vi fortsatt interesse av å være tett integrert med vestlige land på mange områder. Vårt økonomiske ståsted gjør samtidig at vi har behov for sterkere markering av våre spesielle interesser overfor våre allierte og skape forståelse for  den. I dette bildet hører at vi har fått større sammenfall i økonomiske interesser med andre petroleumseksporterende land, som på øvrige politikkområder som oftest står oss mer fjernt.

Som verdens tredje største petroleumseksportør, etter Saudi-Arabia og Russland, er vi også store i de internasjonale markedene. Utviklingen i oljemarkedet har derfor blitt én viktig premissleverandør for utformingen av norsk politikk. Forholdet til Organisasjonen av oljeeksporterende land (OPEC) og andre oljeeksportører blir jevnlig diskutert. Felles prisinteresser med Russland kan i økende grad komme i fokus i det europeiske gassmarkedet. Det siste 10-året har EUs utvikling og lovgivning, gjennom markedsvirkninger og EØS-avtalen, og internasjonal miljølovgivning blitt en sentral premiss for norsk politikk. Norges betydelige rolle som storeksportør av olje og gass øker omverdens interesse for norsk petroleumsproduksjon og -politikk. Våre petroleumspolitiske handlinger betyr noe ikke bare for oss selv, men også for andre produsentland og kjøperlandene.

Terroraksjonene mot World Trade Center og Pentagon den 11.september 2001 skapte usikkerhet i internasjonal økonomi og satte bl.a. sikkerheten til oljeinnstallasjonene høyt opp på dagsordenen. Som petroleumsprodusent kan vi i dag dras inn i konflikter selv langt fra vårt nærområde, der både fiendtlige og ellers allierte land vil kunne ha en interesse av å påvirke, eller i verste fall kontrollere, den norske olje- og gassproduksjonen.

Norges rolle som petroleumsdominert land utfordrer dermed både norsk innen- og utenrikspolitikk. Utfordringene gjelder både i forhold til bruk av petroleumsinntektene, sikring av inntekter gjennom styring og kontroll i sektoren, og i forhold til omverdenen gjennom energi-, handels, utenriks, forsvars- og sikkerhetspolitikken. Klargjøring av disse utfordringene og sammenhenger, samt definisjon av våre nasjonale interesser på dette området, har stor betydning for norske myndigheters muligheter for å forme nasjonale rammebetingelser og handlingsmønstre, så vel som å påvirke internasjonale politiske og kommersielle motparter. Norske myndigheter står i dag på mange måter overfor like grunnleggende innenrikspolitiske utfordringer som tidlig på 1970-tallet da oljevirksomheten startet opp. I tillegg har vi utenrikspolitiske avveininger i en mer omskiftelig verden som vi ikke hadde da.

Norge som moden petroleumsprovins i et nytt  internasjonalt samfunn

Norske myndigheter har fra første stund forsøkt å ta styringen i møtet med de interne nasjonale politiske og økonomiske utfordringene som petroleumsvirksomheten reiser. Styringsstrategien har vært mest vellykket i forhold til industrien. I petroleumsvirksomhetens første fase var utfordringen hvordan et lite land uten petroleumskompetanse kunne hindre at store multinasjonale selskaper skulle dominere sektoren og eventuelt også hele samfunnet. En sentralt element i den norske strategien var å bygge opp et sterkt statlig selskap, noe som i neste omgang skapte utfordringer knyttet til kontroll og styring over statens eget styringsinstrument (principal-agent).

På midten av 1980-tallet viste det seg at kontroll, økonomisk engasjement i sektoren og økende petroleumsinntekter skapte sårbarhet. Prisfall på olje gjorde at de nasjonale og utenlandske selskapene fikk en sterk stilling som premissleverandør for utviklingen i sektoren, bl.a. i spørsmål om utvinningstakt. Produksjonstaket på 90 millioner tonn oljeekvivalenter (mtoe) fra 1970-tallet ble etter hvert helt glemt. Produksjonen er i dag på rundt 200 mtoe.

Dagens industrielle utfordring er knyttet til utviklingen av et mer aktivt statlig eierskap. Reformen i 2001 videreførte det direkte, men passive, statlige eierskapet i SDØE, men med en mer aktiv forvaltning gjennom det nye helstatlige  Petoro. Samtidig solgte  staten solgte i første omgang 18 prosent av sitt eierskap i Statoil til private investorer. Det er behov for å videreutvikle det statlige eierskapet, men også stille kritiske spørsmål om hvordan og under hvilke betingelser private investorer faktisk kan bidra aktivt til verdiskapingen. Liberaliserte markeder fordrer dessuten utvikling av en mer aktiv offentlig regulator enn tidligere.

Den makroøkonomiske styringen har støtt på en rekke problemer. Økt bruk av ’oljepenger’ på 1980-tallet ble etterfulgt av innstramminger og nøkternhet. Det tok tid før Petroleumsfondet kom på plass. Et hovedargument var å skille i tid en sterkt variabel inntjening av oljepenger og en mer stabil bruk av dem. Både Petroleumsfondet, den senere ”handelingsregelen” og evt. en pensjonsdefiniering av (deler av) fondet skal også hindre løpende bruk av formue. Det er imidlertid ikke overraskende at det er et økende press for å kombinere fondsoppbygging med moderat bruk av pengene. En situasjon med varig overskudd på kapital, konsentrert på statlige hender og en sterk velferdsideologi som ramme for politisk rivalisering mellom partiene skaper store politiske utfordringer. Norge har da også mange uløste oppgaver, der mange vil si at land uten oljepenger har løst tilsvarende utfordringer bedre.

Utover landets grenser har norske myndigheter i hovedsak vært tilbakeholdne med å akseptere eller agere i forhold til petroleumsvirksomhetens store betydning. Norges argument var lenge at norsk eksport utgjorde en liten andel av internasjonale markeder, at vi var små og ubetydelige og ville styre virksomheten ut fra innenrikspolitiske hensyn alene. Begivenhetene rundt det internasjonale oljemarkedet og reformpress fra EU på energiområdet er forhold som aktivt utfordret forsøkene på å avgrense norsk politikk til kommersielle forhold i sektoren. Internasjonal miljøpolitikk med sikte på at forbrukslandene skal skattlegge de viktigste norske eksportvarene gjennom høye CO2-avgifter har aktualisert målkonflikter mellom miljøinteresser og petroleumsøkonomiske interesser i norsk politikk. Internasjonal institusjonsbygging, handelsavtaler, reguleringer og skattlegging vil kunne ha store konsekvenser for prisutvikling og fordeling av grunnrente.

Samtidig som Norge har vokst til å bli en petroleumspolitisk stormakt har internasjonale og nasjonale rammer for politikk og markeder endret seg betydelig. Petroleumsvirksomheten ble bygget opp i en periode der rammene var gunstige for nasjonalstatens muligheter for aktiv styring, både når det gjelder makroøkonomisk politikk og i sektoren. Den statsaktivistiske modellen for kontroll, styring og deltakelse på norsk sokkel som ble bygget opp gjenspeiler dette. Internasjonal politikk var bipolær, gjennom øst-vest skillet og tidvis kald krig. Norges nasjonale interesser ble definert stort sett sammenfallende med allierte land sine interesser. Mens vi hjemme var opptatt av å ha en sterk statlig styring av økonomi og næringsliv, var det å ikke ha noen politikk det viktigste elementet i norsk internasjonal petroleumspolitikk.

I dag har myndigheter og selskaper utviklet sin kompetanse. Samtidig har virksomheten på sokkelen kommet i en fase med færre og mindre funn, mens utvikling av infrastruktur og teknologiske nyvinninger har redusert kostnader. Økende økonomisk og politisk globalisering, internasjonal regimebygging og EUs stadig sterkere stilling i Europa skaper nye betingelser for nasjonalstatlige styringsstrategier. Verden er ikke lenger bipolær, men multipolær, riktignok med USA som den eneste gjenværende globale supermakt. Norge har blitt en betydelig petroleumsprodusent både i forhold til egen økonomi og internasjonale markeder. Vi har fått sterke nasjonale interesser å ivareta i forhold til markedsutvikling og priser på energi, og vi må internasjonalt leve med de politiske konsekvenser det fører med seg å være en av verdens største petroleumsprodusenter.

Utfordringen nå er å klargjøre betydningen av overordnede mål om nasjonal kontroll og velferdsutvikling i lys av nye internasjonale rammebetingelser, der mangesidige globaliseringstendenser påvirker nasjonale og regionale forhold. Grensene mellom det nasjonale og det internasjonale svekkes, både i lovgiving og i økonomiske prosesser. Statlige funksjoner koples i større grad løs fra territoriell kontroll. Slike tendenser truer ikke nødvendigvis norske interesser og tradisjoner, men de reiser spørsmål om etablert virkelighetsforståelse og virkemidler er egnet i dagens situasjon.

Økt europeisk og global integrasjon

Endringene i rammene for politisk handlefrihet skyldes i stor grad at de internasjonale økonomiske og politiske integrasjonsprosessene mellom kjøper- og selgerland av alle varer og tjenester er mer omfattende i dybde og bredde enn noensinne før. Markedene for eksport av norske varer og tjenester har blitt mer åpne, noe som har sitt motstykke i at også norske markeder har blitt mer åpne. Med markedsintegrasjonen har konkurransepolitikk og reguleringer blitt harmonisert med andre land, noe som begrenser alternativene for måten vi kan organisere petroleumssektoren på. De åpne markedene gjør også at den makroøkonomiske handlefriheten er endret og redusert.

Politisk er veksten i internasjonal handel gjort mulig gjennom et stadig mer liberalt globalt og europeisk regelverk for handel. Avtalene om tollfrihet, konkurranseregler og andre handelsreguleringer har medført at statenes tradisjonelle handlefrihet i utformingen av egen politikk begrenses, og myndighet overføres til internasjonale organer, som WTO og EU. Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken er institusjoner som gjennom sine posisjoner på den penge- og valutapolitiske området også preger mange lands daglige virkelighet. I tillegg fører konkurransen i de frie internasjonale markedene til at nasjonale tiltak som vrir konkurransen i disfavør av eget land presses bort. Velfungerende overnasjonale institusjoner blir stadig viktigere for utformingen av nasjonal politikk. Nasjonal handlefrihet byttes mot fordelene av å kunne handle i større markeder for derved å samlet få et høyere inntektsnivå.

Gjensidig økonomisk avhengighet følger av den økonomiske integrasjonsprosessen. Mellom økonomisk integrerte land vil en endring i inntekt i et land virke i retning av å endre inntekten i andre land i samme retning. Disse endringene virker i sin tur i retning av å forsterke endringen i det første landet. Jo mer åpen (og ofte liten) en økonomi er, dess sterkere vil landet påvirkes av den økonomiske utvikling i andre land. Dette innebærer at land har interesse av at andre land «går bra». Norge er et typisk eksempel på dette gjennom å ha en økonomi som er sterkt avhengig av internasjonale konjunkturer. En hendelse ett sted i verden forplanter seg raskt til resten av verden og til Norge.

Norge som internasjonal markedsregulator?

Tradisjonelt har frihandelsprinsipper alene ikke blitt sett som tilstrekkelig til å sikre tilførselen av energi og stabile energipriser på tilfredsstillende måte. Nylige forsøk på omfattende politiske avtaler mellom EU og Russland om en dobling av gasshandelen kan være et tegn på en repolitisering av internasjonale energimarkeder. Nylige ”blackouts” i strømforsyningen til USA, Danmark, Sverige og Italia kan bidra til at langsiktige energipolitiske interesser knyttet til forsyningssikkerhet og prisstabilitet igjen kommer i fokus. Stramme energimarkeder og høyere priser kan føre til at liberaliseringen av energimarkedene vil anta modifiserte former. Varige spenninger og uro i Midtøsten åpner for en sterkere politisering av markedsorganisering og beslutninger om eksportvolum og priser.

For andre petroleumsproduserende land er Norge viktig som medspiller i å stabilisere prisene, særlig i svake markedssituasjoner. I oljemarkedet har vi tatt konsekvensen av dette. I 1986 kom Norge under sterkt press fra OPEC om å bidra til å heve oljeprisene. I 1999/2000 skjedde det samme, samtidig som USA søkte å påvirke norsk produksjonspolitikk og samhandlinger med OPEC gjennom et aktiv skytteldiplomati fra den amerikanske energiministeren. I det europeiske gassmarkedet har det ikke vært aktuelt til nå. I et liberalisert marked kan på den annen side balansen mellom tilbud og etterspørsel av gass bli viktigere for prisdannelsen, slik at det kan tenkes situasjoner der vi vil kunne se oss tjent med å vurdere tilbudsreguleringer sammen med andre eksportland også på gassområdet.

Slike tilbudsreguleringer vil ikke nødvendigvis være i strid med forbrukslandenes langsiktige interesser. For lave og labile priser vil kunne svekke tilbudet av olje og gass på sikt. Forbrukslandene ville på den annen side ønske økt produksjon i stramme markedssituasjoner og legge press på Norge og andre eksportører for å få det til. For høye priser vil heller ikke være i norsk interesse. Høye priser vil kunne ødelegge markedene for olje og gass over tid, og skade den internasjonale økonomiske veksten. For Norge er det selvsagt vanskelig å øke tilbudet i stramme markedssituasjoner da vi i slike situasjoner normalt allerede vil produsere med full kapasitetsutnyttelse. Politisk vil vi kunne ha interesse av å støtte forbrukslandenes tiltak i å modifisere prisene når de blir veldig høye, slik vi har i å støtte andre produsentland når prisene er lave.

De viktigste fora for norske energiinteresser ligger nå i EU. Spørsmålet om økt norsk innflytelse over EUs energirelaterte beslutninger bør være et sentralt utenrikspolitisk tema i årene fremover, enten vi blir formelt EU-medlem eller ikke. Spesielt i det europeiske gassmarkedet kan Norge være følsom, eventuelt sårbar, i avhengigheten av å eksportere gass til EU, ettersom hvordan energi-, miljø- og avgiftspolitikken i EU og EU-land blir utformet. Her foreligger det en varig interessekonflikt som stiller store krav til diplomatisk og kommersiell kløkt på norsk side.

I det europeiske gassmarkedet står vi overfor en politisk og kommersiell motpart som totalt dominerer kjøpersiden i markedet. Det er grunn til å tro at den sterke dominansen av konsumentinteresser vil innvirke på innholdet i europeisk politikk og markedsregulering. På den annen side er EU også avhengig av norsk gass. Interdependensen mellom Norge og EU på dette området krever en mer aktiv og selvhevdende tilnærming fra norsk side enn vi har sett så langt. Selv om Norge blir medlem av EU vil norske myndigheter og selskaper stå nokså alene om å hevde synspunkter og interesser knyttet til produsent- og eksportørrollen. EU har i sin liberalisering av det europeiske gassmarkedet eksempelvis så langt lagt vekt på at Norge tilpasser seg gassdirektivet slik at tilbudet av norsk gass kan øke, at prisene faller til beste for deres egne forbrukere og statskasser. En mulig repolitisering av potensielt stramme energimarkeder gjennom modifisert markedsliberalisering og mer aktiv myndighetsinngripen i energihandelen, kan samtidig også bli uttrykk for en mulig repolarisering mellom forbruks- og produsentland.

Internasjonalisering av oljeselskapene

Norsk petroleumssektor opplever nå fallende funnrater og -størrelser og press i retning av effektivisering. Petroleumsvirksomheten har ført til at vi har fått en i internasjonal sammenheng høyverdig kompetanse og avansert industriell infrastruktur innen sektoren, ledet av Statoil og Norsk Hydro. Selskapene står nå overfor nye oppgaver internasjonalt for å kunne videreutvikle og vedlikeholde kompetansenivået, samt utvide sine aktiviteter for å kunne overleve. De bruker sin posisjon på norsk sokkel som springbrett ut i en risikabel verden.

Internasjonaliseringen foregår dels gjennom at Statoil og Norsk Hydro går inn i lete- og utvinningsprosjekter i andre land. Dels foregår den gjennom at en rekke norske selskaper leverer varer og tjenester til denne virksomheten i andre land. Disse engasjementene medfører, særlig i ustabile land og regioner, ofte at de kommersielle avtalene må støttes politisk (av styresmakter) både for å bli etablert og for å trygges over tid. Blant annet har vi sett dette i forbindelse med engasjement ved Det kaspiske hav. Vi kan komme til å se det i land som Nigeria og Venezuela i fremtiden, og i særdeleshet dersom landene ved Den persiske gulfen i større grad åpner for utenlandske selskaper.

Risikoen ved disse engasjementene er i mange tilfeller knyttet til de samme faktorene som fører til fluktuasjoner i norske petroleumsinntekter. Det vil her kunne bli en balanse mellom å dra økonomiske fordeler av kompetansen til den norske petroleumsindustrien gjennom internasjonale engasjementer og de konsekvenser den kan ha for øvrige norske interesser. Norske selskaper kan gjøre investeringer som av andre parter, innen det landet det gjelder eller fra andre land, kan oppfattes som kontroversielle og utsettes for sabotasje og terrorangrep. Angrep kan også rettes mot norske selskaper andre steder i verden enn der engasjementet finner sted, inkludert i Norge, der blir behov for norsk politisk og diplomatisk støtte og samarbeid med allierte for å sikre utenlandsinvesteringene. Tilsvarende kan utenlandske selskaper som opererer på steder med konflikt bli utsatt for sabotasje og terrorangrep i Norge.

Norge har ikke kapasitet til alene å beskytte alle utenlandske selskapers virksomhet i Norge og i enda mindre grad all norsk virksomhet i andre land. Selv om vi i stor grad må støtte oss på andre lands bistand er det viktig at Norge utvikler og vedlikeholder kompetanse som gjør oss til en partner som kan kommunisere på lik linje med andre land på dette området.  For å balansere vårt særegne ståsted kan det også bli aktuelt å vurdere å gi russiske selskaper moderat rett til deltakelse på norsk sokkel.

Norsk olje og gass i et forsyningspolitisk perspektiv

Oljekrisene knyttet til situasjon i Den persiske gulfen og konfliktene i Midt-Østen er eksempler på at energi var et av de mest sentrale objektene for stormaktsrivaliseringen under den kalde krigen. Tilgangen til petroleumsressursene, handelen og prisene på dem hadde stor betydning både for det militære system og samfunnsutviklingen ellers. Etter Berlinmurens og Sovjetunionens fall har internasjonal politikk endret karakter, med USA som den eneste gjenværende globale supermakt, men med mange regionalt sterke stater. Verdens petroleumsressurser finnes fortsatt i de samme områdene med betydelig politisk ustabilitet, med rom for store markedsforstyrrelser og risiko for norske selskaper i sine internasjonaliseringsprosesser. Det er potensiale for nye energikriser og ny rivalisering mellom land, med den følge at norske nasjonale interesser kan bli utfordret.

Den største betydningen som norsk petroleum har for konsumentlandene er antakeligvis som bidrag til deres forsyningssikkerhet. Sårbarheten for konsumentlandenes avhengighet av sikre energileveranser oppfattes ofte å være en funksjon av avhengighetsgraden av en eller få produsenter, produsentområder eller transportører og mangel på alternative energibærere. I integrerte markeder vil avhengigheten (i fredstid) særlig tydeliggjøres gjennom hvordan landene tåler sterke endringer i prisene. Mottakerlandenes økonomiske utvikling og nasjonale sikkerhet er i stor grad avhengig av sikre energileveranser til stabile priser på et akseptabelt nivå. Siden norsk petroleum leveres fra en politisk og geografisk stabil region diversifiserer den tilbudet av petroleum i forhold til mer usikre områder som Midt-Østen og Russland. Norsk olje- og gassproduksjon har da også flere ganger blitt definert som betydningsfull av andre land. Første gangen var allerede i 1982, da norsk gass ble trukket inn i stormaktspolitikken ved at USA forsøkte å gjennomføre en embargo mot bygging av nye sovjetiske rørledninger til Vest-Europa. Norsk gass ble fremsatt som et erstatningsalternativ. Senere har press fra både OPEC, EU og USA illustrert betydningen av norsk petroleum. Norge representerer i dag 8 prosent av verdens eksport av råolje og 20 prosent av gassimporten til EU-området.

Samtidig som vi er opptatt av hvordan de internasjonale rammene fungerer vil størrelsen på petroleumseksporten, og den økonomiske og politiske betydningen den har for andre land, medføre at disse landene også er opptatt av norsk petroleumspolitikk. Ved siden av de forsyningsmessige og utenrikspolitiske hensynene er interessene også økonomiske. Dette omfatter blant annet utenlandske selskapers deltakelse i leting, utvinning og drift og leveranser til produksjonen av norsk olje og gass, og selskapers og lands interesser i produksjonstempo, priser og betingelser for kjøp av norsk olje og gass. Siden norsk petroleum direkte eller indirekte er viktig for energiforsyningen i de fleste industrialiserte land, vil kjøperlandene også legge vekt på at Norge er en stabil leverandør av petroleum. Fra forbrukslandenes synspunkt bør norsk petroleumspolitikk ha som siktemål at olje- og gassprisene skal være stabile og høye nok til å holde produksjonen i gang over tid. Noen grunnrente for den marginale produsent er på den annen side ikke ønskelig. Tilsvarende vil andre produsentland være opptatt av norsk produksjonspolitikk og den virkning den vil ha på de felles prisene som alle produsentene mottar.

I en så viktig sektor som energiproduksjonen representerer, må vi derfor regne med at andre land er opptatt av utformingen av norsk petroleumspolitikk og at de ønsker å påvirke utformingen av den. Like gjerne som at vi påvirker omverdenen vil andre land, internasjonale organer og selskaper kunne lykkes i å påvirke oss. Også vår sikkerhetspolitiske situasjon er dermed vesentlig endret på få år. Både den kalde krigens slutt, liberaliseringen av energimarkedene og vår størrelse som petroleumseksportør gjør at trusselbildet nå er langt mer mangfoldig i forhold til antall aktører vi må forholde oss til, hvilke aktører dette er og hva som er deres motiver. Slike forhold må ha konsekvenser også for den forsvars- og sikkerhetspolitiske strategi.

I en ny konflikt rundt oljeinstallasjonene i Midtøsten, vil alle de enkeltfaktorer som påvirker oljeprisen ha potensial til å påvirke den mer enn i en situasjon uten konflikt, særlig dersom det ikke er ledig produksjonskapasitet andre steder i verden. Eksportland i konflikt kan presse importland ved å skade våre installasjoner, og gjennom det skape ytterligere tilbudsbortfall og påfølgende prisspiral. Også i denne sammenhengen blir forholdet tydeligst når det gjelder våre gassleveranser gjennom de tette bindingene transportsystemene fører til mellom oss og kjøperlandene. Likevel vil en stans i oljeeksporten kunne ha større globale virkninger enn en stans i gasseksporten i en gitt krisesituasjon.

Rene sikkerhetspolitiske dimensjoner ved olje- og gassproduksjon har ellers vært særlig  fokusert i forbindelse med mulighetene for petroleumsproduksjon i Nordområdene. Selv om problemene har vært mindre fokusert det siste tiåret, vil den spesielle situasjonen i Barentshavet igjen kunne bli politisk aktuell. I en verden med mer liberalisert handel og langt friere kommunikasjon mellom landene, vil samarbeids- og konfliktpotensialet kunne endre seg og muligens modifiseres. Samtidig består mange av de samme sikkerhetspolitiske, miljømessige og økonomiske beskrankningene som før i dette området.

Visjon og strategi

Hovedproblemet nå er ikke bare at Norge er under press utenfra, men like mye fraværet av en sterk og samlende visjon for utviklingen av norsk økonomi og samfunn som kan forene handlefrihet med handlekraft. Å velge ”ja” eller ”nei” til norsk medlemskap i EU er ikke et tilstrekkelig vegvalg. En omforenet visjon må følges opp av en langsiktig nasjonal strategi, der nasjonen sikres petroleumsinntektene overfor så forskjelligartede interessenter og forhold som andre land, at inntektene ikke brukes i et slikt omfang at de truer den makroøkonomiske balansen, at ikke særgrupper innen eller utenfor landet lovlig og ulovlig får hånd om store deler av inntektene samtidig som at inntektene brukes til langsiktig oppbygging av alternative verdiskapende sektorer, trygghet, kultur, helse, velferd, forskning og utvikling.

Norge er i geografisk utstrekning et stort land og rikt på verdens viktigste strategiske råvarer. På den annen side er befolkningen kun 4,5 millioner mennesker, som representerer en drøy prosent av EUs befolkning, eller en snau promille av jordens befolkning. Rammen for påvirkning av internasjonale markeder og organer vil dels baseres på formelle posisjoner og omfanget av de petroleumsressursene vi forvalter. Som småstat må våre ambisjoner om å påvirke internasjonale rammebetingelser og andre stater være realistiske. Små marginer kan likevel i denne sammenhengen utgjøre betydelige beløp. Aktive småstater kan i gitte situasjoner dertil bety mye politisk både for seg selv og omverdenen.

Som petroleumsland har vi langt på vei felles interesse med omverdenen av å finne fram til rasjonelle og effektive løsninger for internasjonal handel og for organisering av markeder og virksomheter. Ulik tidshorisont, vektlegging av faktorer med fremtidig betydning og interessekonflikter rundt inntektsfordelingen i petroleumsmarkedene gjør likevel at land og selskaper ofte har ulike syn på hva som på dette området er riktige og gode løsninger. Vi kan ikke regne med at alle parter fullt ut kommer til å bli enige om hva som er den ”riktige” modell for det europeiske gassmarkedet og det globale oljemarkedet, så lenge de generelle prinsippene for hva som er optimale løsninger kan tolkes i ulik retning. Vi må forvente at rollen som betydelig petroleumsprodusent vil dra med seg uenighet og konflikter i våre relasjoner til andre land som vi i øvrige sammenhenger ofte har sammenfall av interesser med.

Hvordan politiseringen av vår rolle som petroleumsland skal håndteres avhenger dels av hvorvidt markedsliberaliseringen på petroleumsområdet fortsetter eller om modifiserte prinsipper legges til grunn. Definisjon av våre nasjonale interesser og en selvstendighet i tenkemåte vil stå sentralt i hvordan vi skal forme et stadig tettere samarbeide med andre land.

Behovet for kompetanse med et særnorsk ståsted

Globalisering dreier seg ikke bare om grenseoverskridende prosesser knyttet til økonomiske, politiske og teknologiske prosesser. Globalisering dreier seg også om store trender i forståelsen av økonomi og politikk og hva som framtrer som ’fagkunnskap’. Som et lite land er Norge i stor grad påvirket av slike trender, og har ofte hatt suksess med å tilpasse generell kunnskap til lokale forhold. Det er et trekk som går igjen for små og rike europeiske land som har en god infrastruktur for utdanning og kompetanseutvikling. Utviklingen av norsk petroleumskompetanse er et godt eksempel.

Utfordringen nå er å utnytte den generelle kompetanse som er tilgjengelig i internasjonale forsknings- og kunnskapssystemer, for å definere egne interesser med utgangspunkt i egen forståelse og ekspertise. Norske myndigheter og selskaper kan ikke  trekke direkte på kunnskap utviklet i land med politiske eller kommersielle motpartsinteresser. I tillegg til å satse på utvikling av teknologi må det satses langt mer på kunnskap som kan bidra til mer effektiv økonomisk organisering og strategisk posisjonering av norske interesser.

Norge bruker lite penger på forskning og utvikling på samfunnsfaglige petroleumsrelaterte spørsmål. I forhold til den teknologiske satsingen dreier det seg om ubetydelige summer. Mange analyser av norsk petroleumsvirksomhet har et ’unorsk’ ståsted, ofte i utenlandske konsulentselskaper som betjener alle typer kunder i markedet. Dette kan føre til at de fleste aktørene mener det samme om ulike spørsmål der særnorsk problemstilling i hovedsak håndteres internt og i lukkede fora i departementer og selskaper. I forhold til sektorenes viktighet for norsk samfunns- og demokratiutvikling er dette ikke tilstrekkelig.

Det må utvikles en tyngre nasjonal kompetanse, samlende for vår særnorske situasjon, i den samfunnsfaglige kompetanseporteføljen. Det er behov for å skape en mer slagkraftig organisering av norsk petroleumsrelatert forskning og kompetanse om økonomi, organisasjon, strategi og politikk. Et lite land vil alltid måtte trekke på arbeider foretatt i andre land for å utvikle sin kompetanse. Det er imidlertid nødvendig med en selvstendig forståelse av disse arbeidenes motiver og rammer og gi kompetansen og politikken en form som evner å ivareta særegne norske nasjonale interesser. Opprettelsen av institutter for studier av petroleumsøkonomi- og –politikk, og strategiske relasjoner, økning av Stortingets utredningskapasitet og sterkere helhetsvurdering av enkeltdepartementers tiltak, for eksempel gjennom en styrking av kapasiteten til Statsministerens kontor, er handlinger som kunne bidratt til å bedre den sammenfattende kompetansen.

Norge og norske aktører må også være beredt til i større grad å forsvare sine interesser i internasjonale diskusjoner og i media. Ingen andre gjør det for oss, i alle fall ikke fullt ut. Det er ingen konsumentland land som nødvendigvis mener det er rettferdig at Norge skal motta en betydelig grunnrente fra salg av varer til deres konsumenter bare fordi naturen tilfeldigvis har plassert store petroleumsressurser i Nordsjøen. EU-land har eksempelvis ikke interesse av å kjøre norske argumenter overfor EU om ressursforvaltning og samdriftsfordeler for gassproduksjon og gasstransport, der konkurranselovgivningen eller –prinsipper alene ikke gir noen åpenbare svar. Russiske myndigheter har på sin side innsett noe av dette problemet ved å påtale EUs oppførsel i forbindelse med gassdirektivet: Ensidig redefinering av langsiktige kontrakter fra den ene part (EU) kan ses som misbruk av økonomisk og politisk makt. Norge adopterte på sin side gassdirektivet som norsk lov uten å kreve tilsvarende åpning i markedet nedstrøms for eksempel i Tyskland.

En interessebasert norsk politikk vil måtte innebære elementer både av konflikt og samarbeide med den / de myndigheter og krefter i markedet som driver prosesser fram. Fasthet og konsistens i utformingen av politikken ligger her ikke nødvendigvis å ha den samme politikk hele tiden, men å ha det samme målet.

Spørsmål om organiseringen av petroleumsmarkedene, industriell strategi og makroøkonomisk politikk må forventes å være sterkt politisert i overskuelig fremtid. Skal vi gi oss selv makt til å ordne norsk sektor, økonomi og samfunn på en måte som vi selv ønsker, kreves det økt selvstendighet i nasjonal tenkemåte. Sammenliknet med andre land gir petroleumsvirksomheten Norge unike muligheter til å skape et mer effektivt og bedre samfunn. Samtidig fører situasjonen til at vi ikke på noen av de områdene sektoren påvirker viktige norske samfunnsspørsmål, enten de er innen- eller utenrikspolitiske eller –økonomiske, kan vi adoptere andre lands politikk uten relativt omfattende nasjonal tilpasning. Å utforme en visjon og strategi i dette ensomme bildet er i dag den største utfordringen for Europas lille store petroleumsland.

Litteratur:
Andersen, SS & Austvik, OG, 2001: "Norge som petroleumsland - modent for endring." i
Tranøy & Østerud (red): "Mot et globalisert Norge", makt- og demokratiutredningen 1998-2003. Gyldendal Akademisk.
Austvik, OG (Bredesen I og Vårdal E), 2002: ”Internasjonal handel og økonomisk integrasjon”,
Gyldendal Akademisk
Austvik OG, 1999: ”Norges avhengighet av olje- og gassmarkedene”, Internasjonal politikk

.