Internasjonal politikk nr. 3.  NUPI,  Oktober 1999.   ISSN 0020-577X. Side 379-407.

Petroleumsvirksomheten har ?kt Norges internasjonale ?konomiske og strategiske betydning. Samtidig har vi blitt avhengige av olje- og gassinntektene. Den store petroleumseksporten har f?rt oss inn i en s?rstilling blant OECD-landene, der vi p? enkelte omr?der har f?tt avvikende interesser i forhold til importland som ?konomisk og politisk ellers st?r oss n?r. Samtidig har vi f?tt mer sammenfallende interesser med andre eksportland som i ?vrig politikk ofte st?r oss fjernere. Denne nye interessesituasjonen oppst?r i en periode der de internasjonale ?konomiske og politiske integrasjonsprosessene mellom kj?per- og selgerland av alle varer og tjenester er mer omfattende i dybde og bredde enn noensinne f?r. Situasjonen gir oss styrke, men den kan ogs? svekke oss.

Denne artikkelen diskuterer hvordan olje- og gassmarkedene p?virker v?r oljeavhengighet og utenriks- og sikkerhetspolitiske situasjon. F?rst dr?ftes hva som kan v?re problematisk ved ? v?re avhengig av ? eksportere olje og gass, og hvilke kriterier som b?r legges til grunn for ? kunne si om avhengigheten er av f?lsom eller s?rbar karakter.

Deretter diskuteres faktorer p? ettersp?rselssiden som er viktig for utviklingen av olje- og gassprisene. Ettersp?rselssiden har etter hvert f?tt stadig st?rre makt til ? forme internasjonale markeder etter sine behov og interesser. Artikkelen fokuserer s?rskilt p? virkningen av forbruksavgifter p? olje og gass, og liberaliseringen av det europeiske gassmarkedet.

Samtidig har tilbudssiden fortsatt ogs? makt. V?re h?ye markedsandeler, og geografiske og politiske beliggenhet, tilsier at Norge er med ? p?virker petroleumsmarkedene. Artikkelen diskuterer herunder hovedsakelig Norges forhold til samarbeidet mellom oljeeksport?rer i og utenfor Organisasjonen av oljeeksporterende land (OPEC), men ber?rer ogs? mulig produsentsamarbeid i det europeiske gassmarkedet.

Omsetning av olje og gass representerer betydelige verdier og har stor strategisk betydning i internasjonal ?konomi og politikk. P? denne bakgrunn dr?ftes noen sikkerhetspolitiske konsekvenser av v?r store ?konomiske og politiske betydning i olje- og gassmarkedene. Avslutningsvis diskuteres enkelte implikasjoner for norsk politikk.

The article argues that the fluctuations in, and the politicization of, the global oil market and the European gas market make Norway potentially sensitive and vulnerable in her petroleum dependency. The creation of the petroleum fund modifies the problem. Due to market shares, and geographical and political location, Norway may, on the margin, influence factors behind price developments, stability and rent distribution. The article focuses on the taxation of oil products and natural gas, and the liberalization of the European gas market, on the demand side. On the supply side, the cooperation with other oil exporters, within and outside the Organization of Oil Exporting Countries (OPEC), and the potential for a similar interaction with other gas exporters is discussed. The article argues that Norway’s unique national interests, as a Western country and a major petroleum exporter, should be more clearly defined. Optimal long-term policies, involving cooperation with various countries, institutions and organizations, both on the demand and the supply side, should be developed.

Remark:  Many documents are linked up in full text here. You are welcome to download and print them. Please, be aware that inaccuracies may occur in some versions. Proper reference to author, title and publisher must be made if you use the material in your own writings, being in your organization or in public. However, the documents cannot, partially or fully, be used for commercial purposes without a written permit.

F?lsom og s?rbar eksportavhengighet

At Norge er avhengig av petroleumsinntektene, er i seg selv verken spesielt eller n?dvendigvis problematisk. De fleste land, og i s?rdeleshet sm? land, eksporterer f?rre varer og tjenester enn de importerer. I en verden der nasjonale ?konomier blir ?konomisk og politisk stadig mer integrert, blir land gjensidig avhengige av hverandre. N?r avhengighet av andre land er det normale, blir sp?rsm?let i hvilke tilfeller interdependens kan skape et problem.

Det ? v?re avhengig av ? kunne eksportere eller importere en vare eller tjeneste, kan defineres som en situasjon der et land ikke har kapasitet til ? konsumere, respektivt produsere, 100 prosent av egen produksjon, respektivt eget forbruk. Alle land som deltar i det internasjonale vare- og tjenestebytte, blir s?ledes avhengige av ? kunne eksportere og importere. Et land kan sies ? v?re f?lsomt, s?rbart eller ingen av delene i sin eksport- eller importavhengighet n?r den internasjonale ettersp?rsel, respektivt tilgang til, eller prisen p? varen eller tjenesten endres. Dette vil v?re en funksjon av hvor viktig den er for landets utenriks?konomi og nasjonale produksjonsliv, st?rrelsen p? og varigheten av endringene og landets evne til ? tilpasse seg endrede rammebetingelser.

Norges f?lsomhet i sin avhengighet av petroleumseksporten kan s?ledes tenkes m?lt ved evnen til innen- og utenrikspolitisk tilpasning p? kort (eventuell mellomlang) sikt ved prisfluktuasjoner eller markedstilgang. Her kan kort sikt v?re noen m?neder, kanskje opp til et ?r. Mellomlang sikt kan i st?rrelsesorden v?re 2-5 ?r. Eksempelvis vil l?pende bruk av petroleumsinntektene kunne f?re til f?lsomhet overfor prisendringer p? kort sikt. Slik f?lsomhet vil gi en stopp-og-g?-rytme i den ?konomiske politikken. L?pende bruk av petroleumsinntektene vil ogs? kunne gj?re oss f?lsomme i utformingen av utenrikspolitikken. Er inntektene i en periode store, kan vi t?le mye p?virkning og eventuelt press fra omverdenen. Er inntektene i en periode sm?, vil andre lands ?nsker om en bestemt utforming av politikken kunne f? stor betydning. Dersom l?pende endringer i oljeprisen f?rer til stadige behov for omlegging av politikken, vil v?rt beslutningssystem n?rmest hvile p? utviklingen av prisen i et enkelt r?varemarked.

Norges s?rbarhet kan tenkes m?lt ved evnen til tilpasning der endringene i inntektene blir mer permanente. Selv etter at offentlige budsjetter og n?ringsliv har innrettet seg p? et nytt niv? p? inntektene, vil landet kunne oppleve et varig lavere produksjons- og velferdsniv?. En stopp-og-g?-politikk grunnet mer kortsiktig f?lsomhet vil ogs? kunne gj?re landet s?rbart, dersom den langsiktige innen- og utenrikspolitiske handleevne svekkes. Mens f?lsomhet kan oppleves som en mer eller mindre forbig?ende ulempe, vil s?rbarhet kunne inneb?re en permanent svekkelse av nasjonal velferd og handlefrihet og -evne.

Norges avhengighet av petroleumsinntektene

Det er viktig ? v?re oppmerksom p? at f?lsomhet og s?rbarhet overfor prisendringer kan gjelde b?de sterk prisnedgang s? vel som -oppgang. Dersom prisene faller til et lavt niv?, vil deler av industrien bli ul?nnsom. Situasjonen er mer ekstrem for den norske staten enn for mesteparten av industrien, siden det er Staten som tar mesteparten av petroleumsrenten (se boks 1) gjennom skattesystemet, Statens direkte ?konomiske engasjement (SD?E), royalties osv. Avhengig av hvordan Staten bruker inntektene, vil problemet kunne forplante seg videre i ?konomien. Med Staten som den store kapitalist i sektoren vil s?rlig de offentlige inntekter bli betydelig mindre ved et prisfall. Er de offentlige utgifter i sterk grad basert p? at petroleumsinntektene skal holdes h?ye over tid, kan et prisfall kreve betydelig omstilling, med skatte- og rente?kninger og reduserte offentlige utgifter som f?lge.

Stiger prisene derimot til et h?yt niv?, blir sektoren ekstremt l?nnsom i forhold til andre sektorer. Bedrifts?konomisk vil det bli l?nnsomt ? bygge ut felt som ellers ville v?rt marginale eller ul?nnsomme. Eventuell videre utbygging som f?lge av de h?ye prisene vil kunne ?ke inntektene ytterligere. De h?ye inntektene ville gi staten store overskudd, overskuddet p? driftsbalansen ville bli betydelig og norske kroner ville appresieres. L?nnsomheten i sektoren, kombinert med eventuell betydelig offentlig bruk av inntektene, kan f?re til "hollandsk syke". Resultatet vil kunne bli sterk prisstigning, l?nnsvekst og ?kning av velferdsgoder uten at det er grunnlag for det i hjemlandets produksjon, men i den merinntekt petroleumsvirksomheten gir. Faren er at det ?vrige n?ringsliv blir utkonkurrert, at vi blir enda mer avhengige av petroleumsinntektene i offentlige budsjetter og i utenrikshandelen gjennom redusert eksport og ?kt import av andre varer og tjenester. Dette vil gj?re oss ytterligere s?rbare overfor et senere prisfall.

Norges og andre store petroleumseksporterende lands sterke avhengighet av petroleumsinntektene kan p? denne m?ten f?re til at de store og svingende inntektene blir s? overstyrende for den ?konomiske utvikling at evnen til ? styre selv blir redusert eller g?r tapt. Da har landet langt p? vei snudd fordelene ved oljeinntektene til en ulempe. Inntektene har over tid ikke n?dvendigvis gjort landet rikere, og det har kanskje heller ikke f?tt noen internasjonale fordeler av en sterk posisjon i verdens viktigste varemarkeder. Tvert imot kan landet ha blitt b?de f?lsomt og s?rbart overfor internasjonale begivenheter, endringer i ett enkelt marked, store selskapers interesser og stormakters politikk, dvs. det som i enkelte sammenhenger har blitt karakterisert som en "bananrepublikk".

I Norge skiller imidlertid Statens petroleumsfond ("Oljefondet") siden 1995 det offentliges bruk av petroleumsinntektene fra inntjeningen. I 1999 g?r inntekter som skriver seg fra priser over 7-8 $/fat inn i oljefondet. Svingninger i inntekter som skriver seg fra priser over dette niv?et, bestemmer s? hvor h?ye inntekter fondet f?r, men p?virker ikke ?rets statsbudsjett direkte, kanskje ikke heller neste ?rs budsjett. Over det niv? som den makro?konomiske balansen i ?konomien tilsier, b?r ikke petroleumsinntektene brukes innenlandsk. Den delen av Statens netto kontantstr?m som defineres inn p? kontoen "oljefond", plasseres s?ledes i dag i sin helhet i andre land. Oljefondet bidrar slik til ? redusere Norges f?lsomhet overfor inntektssvingninger. Etter presset mot norske kroner h?sten 1998 ser det imidlertid ikke ut til at omverdenen helt ut har oppfattet at oljefondet n? reduserer oljeprissvingningenes kortsiktige betydning for ettersp?rsel og tilbud av norsk valuta.

Den langsiktige oppbygging og bruk av oljefondet er av betydning for hvorvidt vi kan bli s?rbare p? lengre sikt. Det er herunder grenser for hvor mye som b?r investeres utenlands. Internasjonale investeringer er ikke fullstendig risikofrie, og avhenger blant annet av konjunkturer, tilpasninger i det internasjonale finanssystem, internasjonale og regionale ?konomiske kriser osv. Det kan derfor v?re et sp?rsm?l om det er et behov for en mer aktiv og bevisst satsning for ? omstrukturere deler av n?ringslivet for ? ?ke inntjeningen i ikke-oljerelaterte n?ringer, minske avhengigheten av oljeinntektene p? lengre sikt og slik redusere den potensielle s?rbarheten.

At det kan v?re n?dvendig med en aktiv stat for ? f? til dette, skyldes blant annet at strukturendringene i internasjonal handel n? skjer raskere enn f?r, samtidig med at v?re petroleumsinntekter f?rer til mindre akutt press p? oss for ? omstrukturere n?ringslivet enn det vi ville opplevd uten oljepenger, slik andre industriland m?. Viktige konkurrenter for norsk n?ringsliv forserer strukturendringene ved at det offentlige gir hjelp og st?tte til infrastrukturtiltak, markedsst?tte osv. Et viktig politisk poeng for Norge om vi skulle f?lge en slik strategi, ville v?re hvordan en st?tte skal gis, siden WTO- og EU/E?S-regler setter grenser for formen p? st?ttetiltak til omstrukturering. Direkte st?tteordninger er i mindre grad n? mulig. Politikkopsjonene begrenses hovedsakelig til ? st?tte utbygging av infrastruktur (vidt definert) og generelle n?ringstiltak.

Petroleumspriser, ?konomiske interesser og Norges betydning

Korrigert for ulike kvaliteter og transportkostnader er oljeprisen lik for alle kj?pere og selgere over hele verden. Alle produsenter og konsumenter mottar, respektivt betaler, den samme prisen for r?olje, korrigert for ulike kvaliteter og transportkostnader. De enkelte transaksjoner endrer ikke muligheten for andre til ? selge eller kj?pe til den prisen som eksisterer i markedet, som et internasjonalt fellesgode (noen vil si "-onde"). Endringer i oljeprisen har globale inntektsvirkninger for alle produsent- og konsumentland. Siden olje er den viktigste energib?reren i verden, p?virker endringer i oljeprisen gjennom substitusjonsvirkninger andre energipriser i samme retning. Norske gassinntekter varierer herunder blant annet med oljeprisen.

Endringer i oljeprisen har enorme inntektsomfordelende virkninger. For Norge utgj?r en prisendring p? 10 $/fat, med dagens produksjonstall, i overkant av 70 milliarder kroner i endret eksportverdi p? ?rsbasis. Hadde prisene v?rt som i 1981 (en realpris p? 60-70 $/fat) ville norske eksportinntekter passert 400 milliarder kroner ?rlig (til sammenlikning passerte BNP i 1998 1000 milliarder kroner). For et land som Saudi Arabia vil en pris?kning p? 10 $/fat utgj?re en ?kning i eksportinntektene p? rundt 200 milliarder kroner ?rlig, mens den for USA utgj?r et tilsvarende tall i ?kte ?rlige importkostnader. Inntektsoverf?ringen mellom oljeeksporterende og -importerende land totalt som f?lge av en 10 $/fats pris?kning er p? rundt 800 milliarder kroner i ?rlig handelsverdi. Med priser som i 1981 ville inntekts?verf?ringen fra konsument- til produsentland v?rt p? hele 4000 milliarder kroner (4 billioner) ?rlig. I tillegg til underskudd p? driftsbalansen overfor utlandet kan h?ye oljepriser for konsumentlandene f?re til arbeidsl?shet, inflasjon og ?konomisk tilbakegang, slik vi har opplevd i kj?lvannet av de to oljeprissjokkene i 1973/74 og 1978/80. Tallenes st?rrelse indikerer at Norge og alle andre land som produserer, eksporterer, importerer og bruker olje, er opptatt av prisutviklingen og de globale faktorer som p?virker den.

I de fleste markeder er Norge et lite land som m? ta priser og rammebetingelser som gitt i internasjonale markeder. I b?de olje- og gassmarkedene er det imidlertid n? sp?rsm?l om vi har blitt s? store at denne forutsetningen ikke lenger holder. Norge representerte i 1998 rundt 8 prosent av verdenshandelen med olje og snaut 20 prosent av den europeiske gasshandelen. P? grunn av v?r markedsmessige st?rrelse og geografiske og politiske beliggenhet p?virker v?r produksjonspolitikk antageligvis v?re eksportpriser p? olje og gass. Det er dermed ogs? sannsynlig at omverdenen definerer oss som ? ha betydning for prisutviklingen og dermed for deres ?konomiske interesser. I den grad petroleumssp?rsm?l griper inn i mer generelle interessekonflikter, vil norsk olje og gass ogs? kunne ha ?kt betydning for andre land. Samtidig som petroleumsinntektene har blitt viktige for oss, m? vi derfor anta at st?rrelsen p? eksporten og mekanismene i det globale oljemarkedet og det europeiske gassmarkedet har f?rt til at Norges internasjonale ?konomiske og politiske betydning har ?kt.

Grunnrentens fordeling

I olje- og gassproduserende land har det v?rt en dominerende oppfatning at eiere av ikke-fornybare ressurser m? tjene en grunnrente (ressursrente eller petroleumsrente, se boks 1). Et viktig element i denne logikken er at tilbudet av olje og gass begrenser seg til noen relativt f? steder i verden. Etterhvert som ressursene utvinnes, blir gjenv?rende reserver mindre. Det som utvinnes i dag, kan ikke utvinnes i morgen. Rasjonering av den knappe ressursen foreg?r gjennom prismekanismer. P? grunn av knappheten m? konsumentene betale en h?yere pris enn de marginale produksjonskostnadene, slik at tilbudt og etterspurt mengde blir like stort. De fleste produsenter av olje og gass, og ikke bare de som produserer rimeligst, har derfor til n? tjent en grunnrente.

Det er imidlertid flere forhold enn eierskapet til ressursen som p?virker fordelingen av grunnrenten. Produsentsamarbeid og kriger i Midt?sten f?rte etter det f?rste oljesjokket i 1973 til at mye av renten tilfalt produsentlandene. F?r 1973 var det i hovedsak internasjonale oljeselskaper som tjente mest, og delvis forbrukerne gjennom et stort konsumentoverskudd. Den andre oljekrisen i 1979/80 ?kte produsentenes inntekter ytterligere. Etter oljeprisfallet i 1986 har mye av renten tilfalt forbrukslandenes statskasser gjennom beskatning (s?rlig i Europa), i noen land igjen konsumentene (som USA). Siden beskatning av bruk av olje har f?tt et betydelig omfang i forbrukslandene, og antakeligvis etter hvert ogs? beskatning av gass, skal vi her se n?rmere p? hvordan de stadig ?kende forbruksavgiftene p?virker v?re eksportpriser. En aktiv bruk av forbruksavgifter gj?r det usikkert hvorvidt h?ye, og eventuelt stigende, forbrukspriser n?dvendigvis ogs? m? f?re til h?ye(re) produsentpriser. Vi skal f?rst repetere litt fra mikro?konomisk teori om hvordan avgifter p?virker priser i et marked.

Virkninger av forbruksavgifter p? priser til konsument og produsent

Hver gang en avgift til konsument heves, ?ker forskjellen mellom pris til konsument og pris til produsent. I de fleste markeder vil en slik forbruksavgift f?re til b?de h?yere konsumentpriser og lavere produsentpriser. Gjennom prisvirkningene deles s?ledes vanligvis belastningen med en avgift mellom konsument og produsent, enten den blir lagt p? produsent- eller konsumentleddet. I ytterpunkter kan avgiften betales enten bare av konsumenten eller bare av produsenten. I slike tilfeller vil enten prisen til konsument g? opp med like mye som avgiften, eller prisen til produsent falle med like mye som avgiften. Det varierer fra marked til marked hvordan forbruksavgifter faktisk p?virker henholdsvis produsent- og konsumentprisene.

I sm? land vil en avgift p? en vare der prisen blir fastsatt internasjonalt, i hovedsak f?re til en tilsvarende ?kning i prisen p? varen til konsument, tilsvarende som en tollsats for et lite land (virkningen for eventuelle produsenter i landet vil imidlertid v?re forskjellig). For store, eller en representativ gruppe land kan forbruksavgifter ogs? bidra til ? presse prisene i eksportland ned, tilsvarende som en tollsats for et stort land.

Anta for illustrasjonsform?l at hele produksjonen av en vare foreg?r i en gruppe av land, og ettersp?rselen (der avgiften hentes inn) foreg?r i en annen gruppe av land. I produsentlandene antas det alts? intet forbruk og i forbrukslandene ingen produksjon av varen. I et verdensmarked kan en tenke seg en slik situasjon der tilbudskurven formes ut av alle land som produserer en bestemt vare (f.eks. utviklingsland som selger en r?vare og har s? lite eget forbruk at vi kan se bort fra det) og at forbrukslandene kj?per denne varen (f.eks. OECD-landene som har betydelig forbruk av varen, men s? liten egenproduksjon at vi kan se bort fra den).

I figur 1 er likevektsprisen i markedet angitt ved verdensmarkedsprisen P_V. En avgift, t, blir s? lagt p? forbrukerne i importlandet. Konsumentenes betalingsvillighet forblir den samme (representert ved E_V), men n? tar konsumentlandenes statskasser en andel (t/p) av den prisen forbrukerne betaler, illustrert ved kurven (E_V - t). Pris til konsumentene presses da opp til P_K, mens prisen til produsentene presses ned til P_P, mens omsatt mengde g?r ned fra X₀ til X₁. Konsumentoverskuddet reduseres med arealene (A+B). Areal A er en overf?ring av inntekt fra konsumentene til konsumentlandenes statskasser. Areal B er netto velferdstap som f?lge av at forbruket reduseres til de h?yere prisene. Avgiftsinntekten utgj?res av areal A+D = t * X₁. Areal D blir en overf?ring av inntekt fra de utenlandske produsentene til forbrukslandenes statskasser. Areal C er et ytterligere tap for de utenlandske produsentene som f?lge av de lavere prisene og redusert produksjon. Siden det ikke er noen produksjon av varen i forbrukslandene, representerer areal C ikke et tap for disse. Det vil totalt sett v?re fordelaktig for forbrukslandene ? innf?re eller ?ke en forbruksavgift dersom areal D er st?rre enn areal B, dvs. n?r produsentlandenes andel av avgiftsinntekten er st?rre enn konsumentlandenes velferdstap som f?lge av vridningen i forbruk.

St?rrelsen p? areal D og B avhenger av tilbuds- og ettersp?rselselastisitetene. Figur 2 illustrerer hvordan en gitt avgiftssats vil p?virke priser og omsatt mengde i fire ulike konstellasjoner av tilbuds- og ettersp?rselsfunksjoner. Figur a) viser en situasjon med b?de tilbudssiden og ettersp?rselssiden som relativt elastisk, tilsvarende som i figur 1. Her legges en avgift p? produksjonen. Siden b?de tilbud og ettersp?rsel er relativt elastisk med hensyn p? pris, vil avgiften f?re til at endringen i omsatt mengde blir relativt stor. I figur b) er ettersp?rselen mye mer elastisk enn tilbudet. Her er avgiften lagt p? ettersp?rselssiden, men den ville ha samme effekt om den ble lagt p? tilbudet. Avgiften f?rer i dette tilfellet til en liten oppgang i pris til konsument og en stor nedgang i pris til produsent. I figur c) er det omvendt. Her er ettersp?rselen mer uelastisk enn tilbudet. N? er det konsumentene som betaler det meste av avgiften. Figur d) illustrerer en situasjon der b?de ettersp?rsel og tilbud er relativt uelastisk med hensyn p? pris. Siden tilbudet er enda mer uelastisk enn ettersp?rselen, vil det v?re produsentene som tar mesteparten av avgiftsbelastningen.

Vi kan trekke noen viktige konklusjoner ut av dette. N?r det legges en avgift p? tilbud eller ettersp?rsel, blir virkningen p? priser og omsatt mengde den samme. Det er alltid den av ettersp?rsels- eller tilbudssiden som er mest uelastisk med hensyn p? pris, som betaler mesteparten av avgiften. Med en relativt mindre elastisk tilbudsside betaler produsentene over halvparten av avgiften. Med en relativt mindre elastisk ettersp?rselsside betaler konsumentene over halvparten av den. Virkningen p? omsatt mengde p?virkes ogs? av priselastisitetene. Er enten ettersp?rselen eller tilbudet lite elastisk, vil nedgangen i omsatt mengde bli liten som f?lge av en avgift, og produksjon og forbruk forstyrres lite. Det er bare i de tilfeller der b?de ettersp?rsel og tilbud er elastisk, at omsatt mengde i et marked endres i vesentlig grad som f?lge av en avgift.

Avgifter p? bruk av oljeprodukter

I l?pet av de siste 15 ?rene har avgifter p? oljeprodukter ?kt betydelig i mange viktige forbruksland. Ofte er hensynet til milj?et brukt som argument for ? ?ke skattene. Dette kan v?re riktig i den grad forbruk av energi reduseres. Ofte kan imidlertid milj?skader reduseres mer effektivt ved direkte virkemidler p? selve utslippene. Selv om avgifts?kningene ofte er milj?messig begrunnet, er deres viktigste motiv i de fleste tilfeller fiskal. Avgifter p? oljeprodukter bidrar betydelig til offentlige inntekter i de fleste industrialiserte land, dels som kompensasjon for lavere skatt p? arbeid.

Siden oljemarkedet er globalt, vil den virkning avgifter p? forbruk av petroleumsprodukter m?tte ha p? r?oljeprisen, blant annet avhenge av hvor representative de avgiftsleggende landene er for verdens totale oljeettersp?rsel. Jo mer representative de er, dess st?rre potensial har avgiftene til ? kunne presse r?oljeprisen ned.

Avgiftspolitikken innen OECD-omr?det har v?rt viktig for det totale avgiftstrykket i oljemarkedet. Fortsatt er det slik at OECD-landene med sine 63 prosent (1998) representerer tyngdepunktet i verdens oljeettersp?rsel. Konsumentene i EU-land betaler i dag rundt 70 $/fat for et fat med Brent-olje, avgifter inkludert, som vist i figur 3. Mens Norge som r?oljeprodusent p? 1990-tallet har mottatt 10-20 $/fat, tar EU-land totalt inn 40-50 $/fat i netto avgiftsinntekter, resten er marginer til raffinering, markedsf?ring, transport m.v. N?r r?oljeprisen har falt av en eller annen grunn, har europeiske land ofte kompensert dette ved en ?kning i avgifter. Gjennomsnittlig avgiftsinntekt for hele OECD-omr?det var i 1994 p? rundt 25 $/fat, en oppgang p? rundt 12 $/fat i perioden 1985-94. Avgifts?kningene har v?rt s?rlig store i Europa etter 1986, og relativt sett ogs? i USA.

Det samlede avgiftstrykket har alts? ?kt sterkt etter prisfallet i 1986. I hvilken grad presser s? avgiftene r?oljeprisen ned? Det avhenger som nevnt av forholdet med ettersp?rsels- og tilbudselastisitetene.

Ettersp?rselen etter olje er i noen delmarkeder relativt lite elastisk p? kort og mellomlang sikt (som i transportsektoren). I andre sektorer er ettersp?rselen langt mer elastisk (som for fyringsolje). Priselastisiteten til den aggregerte ettersp?rselskurven etter olje varierer s?ledes, men den vil generelt v?re mindre enn null, spesielt p? lang sikt. Dette inneb?rer en viss ettersp?rselsnedgang n?r prisen g?r opp.

Tilbudet av olje er p? sin side konsentrert om relativt f? steder i verden. Selv om produsentenes del av grunnrenten blir mindre gjennom lavere priser, vil det for de fleste fortsatt v?re mer l?nnsomt ? drive petroleumsproduksjon enn ? produsere andre varer og tjenester. P? kort og mellomlang sikt p?virkes dessuten storparten av produksjonen lite av lavere priser, siden mesteparten av kostnadene er irreversible investeringer ("sunk cost"). Prisendringer p?virker hvor mye produsenten tjener, men endrer ikke det faktum at det er en grunnrente ? hente for brorparten av verdens oljeproduksjon, med mindre prisen faller langt ned. Dette gj?r tilbudet relativt lite elastisk med hensyn p? pris, spesielt p? kort og mellomlang sikt. N?r prisen g?r ned, produserer de aller fleste like mye olje som f?r. De siste 15 ?rene har faktisk produksjonen globalt og i Norge ?kt betydelig til fallende priser. F?rst da prisene vinteren 1998/99 kom ned i 10-15 $/fat, begynte noe produksjon ? stoppe opp (USA), og investeringer ble utsatt (blant annet i Nordsj?en).

Med en ettersp?rselsside som i noen grad er elastisk, i alle fall over tid, og en tilbudsside som synes lite f?lsom overfor prisendringer p? det niv?et prisene har ligget de siste 10-15 ?rene, er det sannsynlig at mye av avgifts?kningene i OECD-omr?det p? 1990-tallet har blitt belastet oljeprodusentene. De aggregerte ettersp?rsels- og tilbudselastisitetene i oljemarkedet kan i forenklet form s?ledes kanskje best beskrives ved graf d i figur 2.

Med den kraftige ?konomiske veksten som har foreg?tt i en rekke asiatiske og en del andre (tidligere) utviklingsland, og den ?kte oljeettersp?rselen som har fulgt med det, blir avgiftspolitikken i disse landene etterhvert viktigere for det totale trykket p? r?oljeprisen. Veksten i avgifter innen OECD-omr?det kan, gjennom konkurransevirkninger, komme til ? bremses opp dersom ikke de "nye" ?konomiene utenom OECD f?lger samme politikk som s?rlig de europeiske landene gj?r. Utfordringen kommer s?rlig fra Asia, inkludert gigantlandene Kina og India. Det vil kunne bli s?vidt sterk konkurranse b?de i produkt- og energimarkedene at oljeavgiftene innen OECD-omr?det ikke lenger kan ?kes, eventuelt m? senkes. Dersom derimot ogs? tilstrekkelig mange av de nye ?konomiene f?lger avgiftspolitikken til EU, vil presset mot r?oljeprisen kunne bli enda hardere enn i dag. En utvidelse av Det internasjonal energibyr?ets (IEA) virkeomr?de kunne tenkes ? bidra til dette.

Avgifter p? bruk av gass

I de fleste eksisterende norske kontrakter er pris til eksport?r bestemt gjennom en formel som gj?r at den varierer med sluttbrukerprisene i alternative energimarkeder, som oftest fyringsoljer. Avgifter p? bruk av gass er ikke hensyntatt eksplisitt. En f?rste effekt av en ?kning av avgifter p? bruk av gass kunne tenkes ? v?re at den blir betalt dels av konsument og dels av produsent. Dersom den initielle sammenheng mellom gassprisen og prisen p? alternative energib?rer er lav for ? sikre ?kt penetrering av gass i energimarkedene, vil konsumentene kunne betale avgiften p? bekostning av mindre vekst i gassforbruket.

P? lengre sikt kan ikke prisene til konsument v?re h?yere enn prisen p? alternativene. En avgifts?kning vil over tid m?tte skyve prisene til de ?vrige ledd i kjeden ned, i forhold til en situasjon om avgiftene ikke ble ?ket. Under forutsetning av at forbrukslandene ?nsker samme vekst i forbruket av gass, eller at markedet er modnet s? mye at sluttbrukerprisene har stabilisert seg p? niv? med prisen p? alternativene, m? avgifts?kningene til slutt belastes produsent- eller transportleddet.

Hvordan dette vil sl? ut p? bruttomarginene (og en eventuell merfortjeneste eller grunnrente) til henholdsvis distribusjon, transmisjon og produsentledd, avhenger blant annet av forhandlingsstyrken mellom partene, kvaliteten p? argumentene vedr?rende de enkeltes kostnader, juridiske bindinger osv. Transportselskapenes marginer har s? langt over tid v?rt uavhengige av sluttbrukerprisene. S? lenge selskapene kan argumentere for at deres (ofte betydelige) marginer er n?dvendige for ? dekke kostnadene, vil en avgifts?kning ikke ramme dem.

En ?kning i skatt p? bruk av gass m? da (over tid) sl? ut i tilsvarende nedgang i produsentprisene. S? vidt vites er de forel?pig relativt moderate avgifts?kninger som har funnet sted i det europeiske markedet, etter noe tid blitt veltet over p? produsent/eksport?r. Produsenten tar alts? ikke bare prisrisikoen i markedet, men har ogs? mesteparten av avgiftsrisikoen, der avgiftene kan ?kes etter at kontraktene er inng?tt. Under dagens markedssystem, med salg og videresalg av gass gjennom flere ledd, har imidlertid alle ledd i kjeden grunn til ? motsette seg en ?kning av avgifter p? gass all den tid de ogs? setter transmisjons- og distribusjonsselskapenes fortjenestemarginer under press.

S?rlig kan det for forbrukslandene v?re fristende ? ?ke avgiftene p? det tidspunkt da forbruket eventuelt flater ut, tyngden av produksjonspotensialet er bygd opp i de gasseksporterende landene, og produsentlandene har det aller meste av investeringene som "sunk cost". Da vil det l?nne seg ? fortsette ? produsere for eksportlandene selv om fortjenesten ved salget er langt mindre enn forventet, i verste fall til priser ned mot de kortsiktige grensekostnadene.

Det vil ogs? v?re fristende ? ?ke gassavgiftene i en situasjon da gassprisen blir dratt opp, enten p? grunn av oljepris?kninger, eller n?r avgiftene p? oljeprodukter som konkurrerer med gass, heves (Austvik 1997). Tilsvarende vil avgiftene p? oljeprodukter lettest ?kes ved fall i oljeprisen, da forbrukerne / velgerne merker minst. Italia ?kte eksempelvis avgiftene p? fyringsoljer kraftig p? slutten av 1980-tallet sammen med en noks? tilsvarende ?kning av gassavgiftene. Dersom det i forbrukslandene oppfattes at det allerede gis nok fortjeneste til produsenten, ved at han fortsetter ? investere i ny kapasitet til gjeldende priser, er det liten grunn til ? gi bort grunnrente ved ? la v?re ? ?ke avgiftene p? bruk av gass.

Avgifter p? gass kan s?ledes komme til ? virke som inntektsgeneratorer for europeiske konsumentlands statskasser, slik avgiftene p? oljeprodukter allerede gj?r. Avgifter p? oljeprodukter har den positive netto bieffekt at forbruksprisene p? oljeprodukter g?r opp selv om eventuelt r?oljeprisen blir presset ned om mange nok land hever avgiftene, og har dermed stort sett en positiv effekt p? gassprisene. Avgifter p? gass gir p? sin side et entydig press i retning av lavere gasspris til produsent.

Dersom derimot energiavgiftene i st?rre grad blir satt slik at de reflekterer den enkelte energib?rers milj?messige fortrinn, b?r avgifter s?rlig p? kull ?ke kraftig og subsidier fjernes. I denne situasjonen vil gass fremst? som den mest milj?vennlige blant fossile brensler. Vedtakene fra Kyoto-avtalen om begrensning av forurensninger kan gi grunnlag for blant annet ? ?ke avgifter p? utslipp og bruk av energi. Dette skulle lede i retning av ? tro at gass vil bli relativt sett mindre avgiftsbelagt enn andre energib?rere, som olje, og s?rlig kull. Dersom avgiftsstrukturen legges om slik at den milj?vennlige gassen blir favorisert (lave avgifter p? gass), kan det f?re til ?kt ettersp?rsel og h?yere priser p? gass.

EUs direktivforslag om harmonisering av energiavgifter (EU 1997) s?ker eksplisitt ? flytte beskatningen fra arbeidskraft til energibruk. Her heter det at omleggingen skal v?re proveny-n?ytral i den forstand at nedgangen i skatt/avgifter p? arbeid skal v?re like stor som oppgangen i energiavgifter slik at det totale skattetrykket forblir det samme. Skatteendringer er her prim?rt motivert ut fra ? ?ke sysselsettingen, mens milj?effektene ved tiltakene argumenteres som en positiv sideeffekt. I direktivforslaget foresl?s det at avgiftene p? bruk av milj?vennlig gass skal ?ke med hele 350 prosent fram til 2002, den samme ?kning som for forurensende kull, og langt mer enn de foresl?tte avgifts?kningene p? oljeprodukter. Dette st?r i kontrast til Kyoto-protokollens m?l om reduserte forurensninger, og kan true v?re eksportpriser.

Liberalisering av det europeiske gassmarkedet

Strukturen i det europeiske gassmarkedet er i ferd med ? endre seg i retning av ? bli mer liberalt og konkurranseutsatt. Liberaliseringen skyldes b?de markedsvekst, utbygging av infrastruktur som transmisjons- og lagerkapasitet, og politiske beslutninger p? EU-niv? og i EU-land. I et (teoretisk) fullstendig liberalisert gassmarked, alts? ordninger som g?r videre enn det s?kalte Gassdirektivet (EU 1998), vil transportleddene (transmisjon og distribusjon) f? sine marginer bestemt av en myndighet eller av konkurranse. Produsentene skal selge direkte til distribusjonsverk, kraftverk og store industrielle brukere (gass til gass konkurranse). Dette inneb?rer at transmisjonsselskapenes grossistrolle opph?rer og at disse selskapene kun skal fungere som transport?rer av gass mot en tariff, tilsvarende som i et bomfinansiert veisystem. Det er sannsynlig at transmisjonsselskapenes marginer gjennom dette blir lavere enn i dag (ideelt sett skal de bare inkludere normal fortjeneste).

Gassdirektivet innf?rer et system med slik tredjepartsadgang (TPA) i transmisjonsnettet, men det regulerer ikke konkurransen p? produsentleddet eller distribusjonssystemene til de lokale enkeltbrukere. Direktivet inneholder heller ikke bestemmelser om til hvilke priser transmisjonen av gass skal foretas, men forutsetter forhandlingsl?sninger mellom partene. Regulering kan innf?res om det enkelte land velger dette. Gassdirektivet er s?ledes et skritt p? veien mot et mer liberalt marked, men er relativt langt fra en fullstendig liberalisert markedsordning.

Med sluttbrukerpriser fastsatt av konkurrerende energipriser b?r, partielt sett, transportleddenes lavere marginer tilfalle produsenten i et mer liberalt marked. Imidlertid vil et mer liberalt gassmarked ogs? f?re til flere kortsiktige kontrakter, kanskje ogs? et spotmarked. Dette kan f?re til st?rre variasjoner i gassprisene p? kort og mellomlang sikt alt ettersom hvor stramt gassmarkedet er. Dette kan i perioder gi b?de h?yere og lavere priser enn prisen p? alternativene. Et liberalisert gassmarked vil f?re til mer ustabile priser for produsent/eksport?r enn i dagens marked.

Et liberalisert gassmarked med lavere marginer til transportleddene vil ogs? kunne f?re til lavere priser til produsent n?r markedet samtidig er svakt (overskuddstilbud). Da vil kj?perne av gass f? lavere priser. I en periode med et stramt marked vil p? den annen side kunne forsterke den positive priseffekten liberaliseringseffekten (partielt sett) kan ha for produsenten gjennom lavere transportkostnader (overskuddsettersp?rsel). I en slik situasjon vil veksten i ettersp?rselen bremses. Det kan s?ledes v?re (lange) perioder der det er ingen eller lite grunnrente ? hente for en produsent i et liberalisert gassmarked, p? samme m?te som det kan v?re st?rre grunnrente ? hente i andre perioder enn i dag.

For ? forhindre eller begrense et overskuddstilbud med derp? f?lgende prisfall, vil det i et mer liberalt marked v?re viktig for eksport?rene (Norge, Russland, Algerie og Nederland) at den samlede veksten i gasseksporten ikke blir st?rre enn veksten i ettersp?rselen. Det vil herunder v?re av betydning hvordan gassalget er organisert i hvert land. En fri konkurranse mellom selskaper som opererer p? norsk sokkel vil kunne bidra til st?rre tilbud av gass i markedet og press i retning av lavere priser enn bibehold av dagens ordning med sentralisert salg gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU), eller andre ordninger som regulerer det samlede tilbudet fra Norge.

Hvem som tjener og taper p? en liberalisering, er s?ledes avhengig av hvordan liberaliseringen finner sted, og hvordan akt?rene opptrer under en gitt liberaliseringsform. P? grunn av at gass er en ikke-fornybar ressurs som kun finnes f? steder i store kvanta, vil det i det europeiske gassmarkedet, til forskjell fra mange andre markeder som blir liberalisert, men som i oljemarkedet, fortsatt eksistere en grunnrente til fordeling. Denne grunnrenten kan ende opp hos produsent, transmisjons- eller distribusjonsverk, eller hos elektrisitetsprodusenter eller store industrielle brukere som ?kt fortjeneste. Med en aktiv avgiftspolitikk p? gass i forbrukslandene kan mye av den ogs? ende opp i disse landenes statskasser.

Fortsatt eksistens av en grunnrente i det europeiske gassmarkedet bidrar til at det b?de i dag og i fremtiden m? forventes ? v?re mer politisert enn de fleste andre markeder innen EU. Her st?r Norge relativt alene som vesteuropeisk land med sine interesser i h?ye og stabile priser p? gass. Prisinteressene deler vi ogs? med andre eksportland, som Russland og Algerie, som politisk st?r lenger fra EU-landene enn Norge gj?r, men ogs? langt fra Norge.

Energiavgifter, markedsliberalisering og produksjonspolitikk

Konsumentland anser det ikke n?dvendigvis som rimelig at vi tjener s? mye penger p? petroleumsvirksomheten som vi, og andre petroleumsproduserende land, har gjort. I alle fall har de ingen grunn til ? gi en s? h?y fortjeneste til oss gjennom h?ye importpriser dersom de kan unng? det. En h?y pris inneb?rer en inntektsoverf?ring fra kj?per til selger. Blir olje- og gassprisene til produsent "for h?ye", kan det til og med true veksttakten i olje- og gassimporterende lands ?konomier, slik vi s? p? 1970- og 1980-tallet.

Med en aktiv avgiftspolitikk blant en representativ mengde forbruksland kan avgiftene prinsipielt tenkes ?kt til det punkt da produsentprisen presses ned til langsiktige grensekostnader for "den marginale produsent". For olje vil dette gjelde produsenter utenom Den persiske golfen, s? som produsenter i USA og marginale felter i Nordsj?en. For europeisk gass vil marginale felter kunne finnes i Norge og Russland og i potensielle nykommere i markedet, som Iran, Libya og Aserbajdsjan. Med en aktiv avgiftspolitikk vil prisene til konsument fortsatt kunne ?ke over tid, og ressursenes knapphet reflekteres gjennom dette. Men det vil ikke lenger v?re noen selvf?lge at prisen til produsent ogs? m? ?ke, og at ressurseier m? tjene en (betydelig) grunnrente. Statskassene til forbrukslandene vil da ta inn brorparten av grunnrenten, slik produsentlandene gjorde det p? 1970- og 1980-tallet. Enkelte former for liberalisering av det europeiske gassmarkedet vil ogs? kunne f?re til lavere produsentpriser, men da vil det v?re kj?perne av gass som tjener p? prisnedgangen. Uansett vil det v?re i norsk interesse at slike tiltak ikke for et omfang, respektivt en form, som presser v?re priser ned i omfattende grad.

Har dette noen konsekvenser for norske produksjonsbeslutninger? I henhold til ?konomisk ressursteori gir forventninger om fallende petroleumspriser signal til produsentlandene om ? ?ke sin utvinningstakt i dag. Dette kan forsvare dagens h?ye norske utvinningstempo. De mange ?konomiske og ?konomisk-politiske teorier for prisdannelsen p? olje illustrerer imidlertid en manglende konsensus for forst?elsen av hvordan disse markedene fungerer. Selv om oljeprisen stort sett har falt siden 1985, m? den ikke n?dvendigvis fortsette ? gj?re det i fremtiden. Bare i perioden mars - juli 1999 har prisene igjen blitt fordoblet. Utfallet kan dels v?re p?virket av norske handlinger, der ?kt norsk produksjon kan bidra til at prisene faller, mens norsk tilbakeholdenhet kan bidra til at prisene stiger.

Betrakter en s?ledes olje- og gassmarkedene som resultat av b?de ?konomiske mekanismer og politiske handlinger og hendelser, vil det blant annet v?re evnen og viljen til koordinerte handlinger b?de p? tilbuds- og ettersp?rselssiden som avgj?r hvordan grunnrenten i markedet fordeles. For ? gj?re det vanskeligere for EU- og IEA-land ? ?ke sine avgifter, eller foreta for oss ugunstige former for liberalisering av gassmarkedet, kan en ut fra en ?konomisk-politisk forst?else av olje- og gassmarkedene s?ledes godt komme frem til at utvinningstakten av olje og / eller gass b?r reduseres, eventuelt at nye investeringer utsettes, i kortere eller lengre perioder, dersom det erkjennes at Norge har en betydning i markedene.

Norge og stabilisering av oljeprisen

Norge har vitale ?konomiske interesser i rimelig h?ye og stabile oljepriser. S?rlig i svake markedssituasjoner vil vi ut fra dette ?nske et stabilt og rimelig robust samarbeid mellom viktige oljeeksport?rer for ? regulere det samlede tilbudet til verdensmarkedet. Norske produksjonsreguleringer vil som oftest ha sm? muligheter til i seg selv ? kunne p?virke prisniv?et. Ensidige reduksjoner vil kunne f?re til en kvantums?kning og dermed ?kte inntekter for ett eller flere andre oljeproduserende land. Om en norsk produksjonsreduksjon f?r innvirkning p? prisene, avhenger dermed f?rst og fremst av hvilke reaksjoner den avstedkommer blant andre oljeeksport?rer og av markedets oppfatning av tiltaket. Det forutsettes s?ledes et samarbeide med andre oljeprodusenter for at norske tiltak skal ha effekt i markedet.

Det er flere faktorer som n? peker i retning av at det b?de er riktig og mulig for Norge ? delta i koordinerte handlinger p? tilbudssiden i oljemarkedet. En faktor som har betydelig st?rre betydning for prisutviklingen i dag enn p? 1980-tallet, er de stadig ?kende energiavgiftene i forbruksland. Det er viktig for produsentland at prisene ikke faller s? lavt at betydelige nye avgifter blir innf?rt. Dette skjer lettest n?r r?oljeprisen faller, og konsumentene merker minst, slik det skjedde i 1986 og 1991, jfr. figur 3.

Modningsgraden for norsk oljeproduksjon er i dag ogs? annerledes enn p? 1980-tallet. Den gang var norsk produksjon i sterk vekst, mens den i dag flater ut. Det synes lite sannsynlig at forpliktelser om produksjonsbegrensninger i dag vil ha de samme reelle begrensende konsekvenser for norsk produksjonsutvikling som de ville hatt for 10 ?r siden.

Ogs? OPEC st?r i et annet forhold til markedet. Eksport?rer utenom organisasjonen har blitt viktigere enn f?r (Mexico, Norge, Russland). Produksjonsreguleringer for OPEC vil i dag m?tte involvere produsenter utenom organisasjonen. Som i Almenningens tragedie (Harding 1968) vil det v?re rasjonelt for hver enkelt produsent ? produsere mer olje, med den konsekvens at prisen faller, noe som i sin tur blir alle produsenters tap. Uten kommunikasjon mellom landene vil hvert enkelt land ?ke produksjonen s? lenge det bedrifts?konomisk er l?nnsomt. Samtidig vil det v?re slik at jo flere restriksjoner en kan legge p? andre lands produksjonspolitikk, jo mindre vil det kreves i reduksjon av egen produksjon for ? opprettholde et visst niv? p? prisen. Alle land vil alltid ha interesse av ? v?re gratispassasjer p? andres tiltak.

Norske reduksjoner m? eventuelt innrettes slik at det f?r maksimalt begrensende effekt overfor andre lands produksjon, overfor avgiftspolitikken i forbrukslandene og i markedets oppfatning av tiltaket. Tiltakene m? kunne oppheves dersom andre ikke f?lger en overenskomst, eventuelt gj?res betinget av at andre land reelt kutter sin produksjon f?rst.

Det vil herunder kunne v?re av betydning hvordan en norsk produksjonsbegrensning iverksettes. Dersom norske tiltak kommer som reaksjon p? andre lands utspill (sist Saudi-Arabia, Venezuela og Mexico), vil vi m?tte godta, avvise eller finne en melloml?sning p? kravene. Ofte vil slike situasjoner skape stor internasjonal og nasjonal medieoppmerksomhet. Ved ? vise mer initiativ kan norske tiltak tenkes ? virke klarere og sterkere b?de overfor andre oljeproduserende land, EU og IEA og deres medlemsland og markedet.

I en verden der intet land deler Norges interesser fullt ut som petroleumseksport?r, b?r vi som sm?stat selvsagt bestrebe oss p? ? ha et realistisk ambisjonsniv? om hva vi kan oppn?. En vellykket politikk overfor markedet av verdens nest st?rste eksport?r vil s?ledes ha potensial for betydelig inntektsvinst for landet, selv om de prosentvise endringer skulle v?re sm?. En neglisjering av den rolle vi har, eller en mislykket politikk, inneb?rer muligheter for ? gi tilsvarende tapte inntekter, b?de for oss selv og for andre oljeproduserende land.

Norsk produksjonspolitikk og avveininger mot ?vrig utenrikspolitikk

Norge er ?konomisk, politisk, historisk og kulturelt del av den oljekj?pende vestlige verden. Konsumentlandene har i det alt vesentlige interesse i en stor og stabil oljeproduksjon, til en rimelig lav pris. Konsumentlands ?nsker om stabilitet og leveringsikkerhet faller sammen med v?re nasjonale petroleumspolitiske interesser. Det vil v?re i b?de konsument- og produsentlands interesse at prisfluktuasjonene vi har opplevd de siste ti?rene, begrenses.

Hva er s? optimal lav pris sett fra forbrukslandenes st?sted? P? kort sikt vil det v?re ?nskelig med priser ned til kortsiktige grensekostnader (som regel driftskostnadene). For olje kan dette dreie seg om noen f? dollar per fat. P? lengre sikt vil imidlertid konsumentlandene ?nske at nyinvesteringer i kapasitet foretas, ogs? i andre omr?der enn rundt Den persiske golfen, inkludert Nordsj?en og Midt-Vesten i USA. Prisen m? da ligge over de langsiktige grensekostnadene for den marginale produsent i andre omr?der, slik at ogs? disses investeringskostnader dekkes inn. Det er imidlertid ikke ?nskelig for konsumentlandenes ? gi mer fortjeneste til produsenten enn det som er n?dvendig for ? holde produksjon og nyinvesteringer ved like. Med de store teknologiske nyvinningene i oljeindustrien gjennom 1990-tallet har forbrukslandenes optimale pris blitt lavere. Som en illustrasjon anslo vi den til omr?det 15-20 $/fat for 7 ?r siden (Austvik 1993). Kanskje er den litt lavere n? p? grunn av store teknologiske nyvinninger i oljeindustrien i perioden.

P? samme m?te som konsumentland ikke har langsiktig interesse av at oljeprisen skal falle for lavt, har ikke Norge (og andre produsentland) langsiktig ?konomisk interesse av at oljeprisen skal bli ekstremt h?y. Ekstremt h?ye priser kan f?re til ?kt overgang til andre energib?rere, gj?re for mange andre produksjonsomr?der l?nnsomme og gi ?konomisk stagnasjon i forbrukslandene, til skade for ?vrig norsk eksport. Som en illustrasjon kan kanskje priser over 25-40 $/fat representere en maksimal grense for hvor h?y prisen fra v?rt synspunkt b?r bli (Austvik 1993). Dette tilsvarer niv?et fra 1970-tallet, da oljeprisen nominelt var rundt 12 $/fat.

Konsument- og forbruksland har alts? ikke motstridende ?konomiske ekstreminteresser. De ?konomisk sett optimale niv?ene for hver av partene er mindre forskjellige enn det prisen har svingt mellom de siste 30 ?rene (mellom 10 og 70 $/fat i 1999-verdi). Det vil v?re partenes olje?konomiske fellesinteresse ? samvirke til at prisene ikke svinger s? mye. For ? stabilisere markedet er det i en svak markedssituasjon herunder viktig at vesentlig overproduksjon ikke finner sted, ogs? ut fra konsumentlandenes langsiktige interesser.

Et viktig forhold vil v?re at eksport?rer og import?rer holder kontakt med hverandre og utveksler informasjon og synspunkter som kan ?ke forutsigbarheten i markedet. Forutsigbarhet kan f?re til at land innf?rer tiltak mot kommende ekstremendringer, noe som i sin tur virker stabiliserende. Kontakten kan ogs? virke i retning av ? ?ke den gjensidige forst?elsen av at kj?per og selger av olje er avhengige av hverandre. Det kan i sin tur ?ke muligheten for at partene optimaliserer sine langsiktige interesser p? bekostning av de mer kortsiktige, som ? unng? ekstreme prisutslag.

I de situasjoner der Norge f?rst og fremst kan bidra til prisstabilisering, vil markedet v?re svakt og prisene lave. En slik situasjon vil normalt ikke representere noen trussel for konsumentland. I en stram markedssituasjon, eventuelt en krise, vil vi uansett ha interesse av ? maksimere produksjonen for ? dempe prisene. Det er disse krisene forbrukslandene vil ha st?rst interesse av ? forebygge og h?ndtere, og vite at vi bidrar til dette. IEA-landenes fordelingsmekanismer og bruk av de strategiske petroleumsreservene (SPR) i en oljekrise er utformet slik at salg av reservene kan kutte toppen av prissjokket over en viss periode (Austvik 1991). Slik vil forbruksland og produsentland de facto hver for seg ha verkt?y til ? kutte topp og bunn av ekstreme prisutslag. ? utnytte v?r markedspolitiske betydning gjennom et samarbeid med OPEC og andre viktige produsentland i svake markedssituasjoner, b?r derfor markeres som at vi med det ogs? ivaretar konsumentlands interesser i markedsstabilisering og forutsigbarhet.

Kombinasjonen av ? v?re b?de oljeland og vestlig land kan gi oss en tilleggsdimensjon i mulig innflytelse, utover et produsentsamspill. V?r situasjon som oljeeksporterende OECD-land vil vi kunne pr?ve ? bruke til ? p?virke blant annet IEA, NATO og USA til ? akseptere betydningen av et visst niv? p? oljeprisen for ? hindre fremtidige prissjokk. Selv som ikke-EU-medlem, men som deltaker i E?S, kan vi ogs? s?ke ? p?virke EU i dette. Dette vil kunne kreve samkj?ring av handlinger mellom Utenriks- og Olje- og energidepartementet.

Selv om det er av felles interesse mellom konsument- og produsentland ? stabilisere prisene innen visse grenser, er det motstridende interesser hva ang?r niv?et prisen skal v?re p? mellom disse grensene. B?de ut fra stabiliseringshensyn og grunnrenteinteresser har andre land gode motiver til ? f?lge med i, og eventuelt s?ke ? p?virke, utformingen av norsk petroleumspolitikk. ?nsker om en spesiell politikk kan herunder fremf?res som deler b?de av langsiktige strategier og i mer akutte situasjoner i forbindelse med prishopp eller -fall.

En norsk tiln?rming til andre oljeeksporterende land vil medf?re en viss samkj?ring med OPEC-land i v?r utvinningspolitikk. I mange tilfeller kan dette v?re uproblematisk, som det ansvar Saudi-Arabia har vist som prisstabilisator i lange perioder. I mer spente og konfliktfylte situasjoner kan samarbeide med andre oljeeksport?rer v?re mer problematisk, slik vi har sett i forbindelse med de to oljesjokkene og i forhold til land som Iran, Irak og Libya. Viktige land og organisasjoner vi i v?r ?vrige energi-, utenriks- og sikkerhetspolitikk er knyttet til (f.eks. IEA og NATO), er konsumentland som ikke bare har andre prisinteresser, men ogs? en del andre utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser enn flere av produsentlandene.

At andre oljeproduserende land ikke forst?r Norges generelle utenrikspolitiske situasjon, eller at de ?vrige vestlige land ikke forst?r v?r ?konomiske interesse av h?ye og stabile priser, synes begge deler like usannsynlige. Det virker lite sannsynlig av noen vil komme med vesentlige reaksjoner mot Norge i forbindelse med norsk st?tte for ? stabilisere oljeprisen i svake markedssituasjoner. Likevel ligger det i sakens natur at vi b?r v?re forberedt p? ? motta kritikk fra konsumentland n?r vi bidrar til ? heve prisene, og fra produsentland dersom vi ikke gj?r det.

Produksjonstempo og statens rolle

Som regel vil det v?re slik at staten optimaliserer bruk av naturressurser over en lengre tidshorisont enn private selskaper. Dette skyldes blant annet at Staten har flere hensyn ? ta enn bare ? tjene mest mulig p? utvinning av dem p? kort sikt, som hensyn til milj?, makro?konomisk balanse, markedsvirkninger osv. Ogs? sikkerhetspolitiske forhold kan tenkes trukket inn; gjennom h?y produksjon eksponeres landet sterkere internasjonalt, noe som kan n?dvendiggj?re ?kte forsvarsutgifter. Summen av en rekke slike forhold gj?r at det offentlige ofte har en lavere diskonteringsrate ved verdsetting av en fremtidig utnytting av ressursene. Jo lavere diskonteringsrate, dess h?yere blir n?verdien av fremtidig utvinning. Dette bidrar til at det offentlige i mange situasjoner vil komme frem til et lavere utvinningstempo enn private selskaper. Optimalisering av nasjonale petroleumspolitiske interesser gir derfor Staten en viktig rolle som ressursforvalter.

N?r Staten eventuelt skal beslutte et lavere produksjonsvolum enn summen av det selskapene hver for seg ?nsker, kan den i hovedsak velge mellom tre virkemidler:

• utsettelse av tildeling av utvinningstillatelser,
• utsettelse av utbygging av p?viste olje- og gassfelter, eller
• produksjonskutt i utbygde felt.

Utbygging av petroleumsfelt skal p? sin side forrentes gjennom en senere produksjonsfase. Ved ? utsette denne vil selskapene p?dra seg ?kte kostnader. Ogs? dette virkemidlet vil hovedsakelig ha langsiktige virkninger og signaleffekter overfor markedet.

Produksjonskutt ved utbygde felt vil representere et finansielt tap for selskapene (og derigjennom ogs? for Staten). I denne situasjonen er alle kostnader (b?de faste og variable) tiln?rmet de samme om man produserer for fullt eller reduserer med 5-10-15 prosent. Dersom tiltaket, gjennom andre produsenters samtidige handlinger, f?rer til en prosentvis st?rre oppgang i prisen enn den prosentvise nedgang i produksjonen, vil imidlertid tiltaket v?re l?nnsomt.

Et problem uansett tiltak er at man aldri vil f? vite hva prisen ville blitt om tiltaket ikke hadde v?rt iverksatt. For det enkelte selskap ville det uansett, og tydeligere enn for Staten, v?re bedre ? v?re gratispassasjer p? andres tiltak, og produsere for fullt. Sp?rsm?let for norske myndigheter blir s?ledes hvorvidt det er mulig ? f? til en tilstrekkelig internasjonal koordinering av produksjonsreduksjonene slik at vi kan f? et rimelig grunnlag for ? vurdere om det er sannsynlig at tiltakene har betydning.

Sikkerhetspolitiske forhold

Stortingsmelding nr. 23 1997/98 definerer nasjonale sikkerhetspolitiske m?l som ?:

        a) forebygge krig og medvirke til stabilitet og fredelig utvikling,
        b) beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og milit?rt press, og ivareta norske rettigheter og interesser, og
        c) ? trygge norsk suverenitet.

En slik definisjon av sikkerhetspolitikk kan forst?s slik at den omfatter norske rettigheter og interesser ogs? p? ?konomiske og politiske omr?der som ikke direkte inng?r i det direkte forsvar av landet mot fysiske angrep utenfra p? ulikt niv?. Om en definerer suverenitet som selvstyre innad og handlefrihet og handleevne utad, vil sikkerhetspolitikken derfor kunne omfatte en rekke uten- og innenrikspolitiske interesser for landet. En optimal ressursforvaltning kan s?ledes omfattes innen et sikkerhetspolitisk konsept.

Rent forsvarsmessig kan norske installasjoner tenkes ? bli objekter i milit?re konflikter som del av

• generelle konflikter i v?rt n?romr?de,
• globale ?konomiske konflikter, og
• europeiske ?konomiske og/eller politiske konflikter.

I en krisesituasjon med reduksjon eller bortfall av oljeproduksjon i andre land, vil oljeprisene kunne ?ke betydelig. Viktige importland vil neppe sitte rolig og bare akseptere slike pris?kninger dersom de kan gj?re noe med det. I en slik situasjon er det rimelig ? forvente ?kt press mot Norge fra importlandene for ? holde i gang, eventuelt ?ke produksjonen. Dette ville ogs? kunne v?re i norsk interesse, siden prissjokk i seg selv er destabiliserende for markedet. En politikk som g?r ut p? ? stenge norsk petroleumsproduksjon i en krisesituasjon synes s?ledes som bortimot uakseptabelt for konsumentland, dvs. v?re allierte i ?vrige politiske og forsvarspolitiske forhold, og en ?nskedr?m for ?vrige produsentland, spesielt dersom de er deltakere i en konflikt om olje f.eks. i Midt?sten.

I en ny konflikt rundt oljeinstallasjonene i Midt?sten, vil alle de enkeltfaktorer som p?virker oljeprisen, ha potensial til ? p?virke den mer enn i en situasjon uten konflikt, og s?rlig dersom det er stor ledig produksjonskapasitet. Eksportland i konflikt kan s?ledes presse importland ved ? skade v?re oljeinstallasjoner, gjennom det ytterligere tilbudsbortfall og de p?f?lgende pris?kninger dette vil medf?re. Forholdet blir enda mer direkte n?r det gjelder v?re gassleveranser, gjennom de tette bindingene transportsystemene f?rer til mellom oss og kj?perlandene. Norsk petroleumsproduksjon kan s?ledes tenkes truet av terrorangrep, sabotasje, eventuelt rene krigshandlinger i ekstreme markedssituasjoner, for ? skade/presse konsumentland.

Dette gj?r at konsumentland kan ?nske ? forsvare norsk olje- og gassproduksjon i en krise om vi ikke gj?r det selv, eventuelt skulle ?nske ? stenge produksjonen. Dersom forsvaret av installasjoner foretas med norsk passivitet, vil norsk suverenitet over produksjonen bli svekket. Ekstremt sett kan press fra andre krigf?rende land f?re til at forbruksland tar over kontrollen med Nordsj?-produksjonen, og tenkes provosert frem av mange typer internasjonale konflikter, ikke bare oljerelaterte, der viktige forbruksland er involvert og petroleumsmarkedene er, eller blir gjort, stramme gjennom bortfall av produksjon annet sted. Dette skjerper kravet til et troverdig norsk forsvar av installasjonene og transportsystemene som er knyttet il disse. Selv med et sterkt norsk forsvar p? dette omr?det, vil Norge imidlertid ikke kunne klare ? forsvare alle installasjonene i Nordsj?en alene. Det er n?dvendig ? legge opp forsvaret av sokkelen i samarbeid med andre land, der sp?rsm?let om norsk styring blir sentralt.

Implikasjoner for norsk politikk

Det spesielle ved Norges avhengighet av petroleumsvirksomheten er at den best?r i ? eksportere to relaterte r?varer, som utgj?r hele 40 prosent av den totale eksporten og 16 prosent av brutto nasjonalprodukt, selv n?r oljeprisen i nyere historisk sammenheng har v?rt moderat. Sektorens st?rrelse gj?r at landets inntekter i stor grad varierer med endringer i prisene i et internasjonalt fluktuerende r?oljemarked og et sterkt politisert europeisk gassmarked. Norge er i sin avhengighet potensielt f?lsom og s?rbar overfor de faktorer som f?rer til de kraftige fluktuasjonene og de langsiktige trender i petroleumsprisene. Her har oljefondet redusert (den kortsiktige) f?lsomheten gjennom ? skille bruken fra inntjeningen av pengene. Produksjonstempo, markedsutvikling og forvaltningen av oljefondet vil kunne p?virke v?r s?rbarhet p? lengre sikt.

I de fleste internasjonale markeder er Norge pristaker. I olje- og gassmarkedene kan vi i mange situasjoner v?re med ? p?virke prisutviklingen og stabiliteten i markedene. Norge har gjennom dette f?tt ?kt utenrikspolitisk betydning b?de for andre produsentland og for land som kj?per olje og gass. Konkurrerende selgerland og kj?perlandene har incitament til ? s?ke ? p?virke norsk energi- og utenrikspolitikk, likesom vi har incitament til ? p?virke andre selgerlands og kj?perlandenes politikk. Denne situasjonen ?pner muligheten for ? styrke v?r internasjonale posisjon, men kan ogs? gj?re oss mer f?lsomme og s?rbare overfor andre land. Ogs? forsvarspolitikken m? ta h?yde for den ?kte ?konomiske og strategiske betydning vi har f?tt for andre land i den sikkerhetspolitiske trusselvurdering.

Etter flere oljeprissjokk de siste 25-30 ?rene er alle land opptatt av hvordan priser og inntekter fordeles i petroleumsmarkedene. I Norge og andre olje- og gassproduserende land har vi n?rmest tatt det som en selvf?lge at grunnrenten, som oppst?r i markeder for ikke-fornybare ressurser, skal tilfalle produsentlandene. Energiavgifter, omorganisering av det europeiske gassmarkedet og regulering av tilbudet av olje og gass er faktorer som kan endre denne forutsetningen. Ofte vil markedsinngrep kunne skje uten betydelige forstyrrelser i forbruk og produksjon, siden ettersp?rsels- og/eller tilbudssiden er relativt lite elastisk.

Rammene og spillereglene for de internasjonale ?konomisk integrasjonsprosessene settes globalt s?rlig gjennom Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization, WTO), og regionalt i Europa s?rlig gjennom EU. Energicharteret er blant annet et fors?k p? innf?re WTOs prinsipper p? energisektoren ogs? for land som ikke er medlem av WTO. I disse og andre internasjonalt viktige fora er r?vareprodusenter ofte i mindretall og blir lett en politisk svak gruppe.

I den moderne internasjonale ?konomi er spillereglene forskjellig fra den tid da eiendomsretten til ressursene var avgj?rende for utnyttelsen av dem og p?f?lgende inntjening ved salg. Utviklingen og omorganiseringen av det europeiske gassmarkedet og avgiftspolitikken for olje og gass understreker at makten i energimarkedene n? i st?rre grad ligger hos konsument- enn hos produsentlandene.

De viktigste fora for norske energiinteresser ligger n? i EU. EUs reguleringer p? norsk sokkel av produksjon, transport og salg av gass vil ikke n?dvendigvis ha samme gjennomf?ringskraft gjennom E?S-avtalen som om vi hadde v?rt EU-medlem. Vi kan antakeligvis reservere oss mot opphevelse av GFU. Norge har som ikke-medlem av EU p? den annen side liten innflytelse overfor formen p? markedsliberaliseringen nedstr?ms, likesom p? innf?ringen av ?kte energiavgifter. Gassmarkedsliberaliseringen f?rer uansett til at norsk gass i ?kende grad m? selges direkte til sluttbrukere. Dette tvinger frem nye kommersielle strategier, og ?kt behov for samspill mellom industrien og norske myndigheter for ? p?virke utformingen av kj?perlandenes energipolitikk.

Sp?rsm?let om ?kt norsk innflytelse over EUs energirelaterte beslutninger b?r v?re et sentralt utenrikspolitisk tema i ?rene fremover, enten vi formelt blir EU-medlem eller ikke. Spesielt i det europeiske gassmarkedet kan Norge v?re f?lsom, eventuelt s?rbar, i avhengigheten av ? eksportere gass til EU, ettersom hvordan energi-, milj?- og avgiftspolitikken i EU og EU-land blir utformet.

Markedsmakt gjennom konsentrasjon av selgere eller kj?pere har tradisjonelt v?rt avgj?rende for stabiliteten i og grunnrentefordelingen gjennom verdikjeden i petroleumsmarkedene. Som en del av en helhetlig strategi har Norge i gitte situasjoner gode grunner til ? samspille med andre produsentland for ? p?virke prisstabiliteten og -utviklingen gjennom ? gi bidra til ? gi produsentene slik makt. Mens OPEC og OPEC-land er hovedpartnere p? tilbudssiden i oljemarkedet, vil Russland v?re den potensielle hovedpartneren i det europeiske gassmarkedet. Langsiktige stabiliseringstiltak b?r her ikke v?re i konflikt med konsumentlandenes interesser, med mindre prisene administreres h?yere enn de langsiktige grensekostnadene for marginale felt som leverer til markedet.

Norge er i geografisk utstrekning et meget stort land og rikt p? verdens viktigste strategiske r?varer. Valg av nasjonal ?konomisk og utenrikspolitisk strategi kan vi selv foreta innen rammene av det internasjonale ?konomiske og politiske system, slik at vi ikke blir mer f?lsomme og s?rbare i v?r petroleumsavhengighet enn n?dvendig. Vi er imidlertid bare 4,5 millioner mennesker, som representerer en dr?y prosent av EUs befolkning, og en snau promille av jordens befolkning.

Som sm?stat m? v?re ambisjoner om ? p?virke internasjonale rammebetingelser og andre stater v?re realistiske. Sm? marginer utgj?r imidlertid i denne sammenheng betydelige bel?p. Aktive sm?stater kan i gitte situasjoner dertil bety mye politisk. Dette b?r rettferdiggj?re stor politisk, kommersiell og forskningsmessig innsats fra norsk side for at vi skal kunne dra flest mulig fordeler (og redusere ulempene) av v?r spesielle situasjon i den nye internasjonale ?konomiske orden generelt, og p? energisektoren spesielt. En slik innsats vil v?re til fordel for oss selv, men ogs? v?re et bidrag til ? stabilisere energimarkedene til fordel for alle land.

Referanser

Austvik, Ole Gunnar (1990) En vurdering av produksjonskapasiteten for r?olje i fem land ved Den persiske gulf, (Rapport til Finansdepartementet), NUPI-rapport nr. 150/19991

--- (1991) "De strategiske petroleumslagrene (SPR) som oljepolitisk kriseredskap", Sosial?konomen nr.1/1991.

--- (1992) "Krigen om oljeprisen. Oljen og konflikten ved Den persiske gulfen", Internasjonal Politikk nr. 3/1992.

--- (1993) "Grenser for oljeprisen. Scenarieplanlegging som metode for ? forst? utviklingen i oljeprisen", Sosial?konomen nr. 3/1993.

--- (1996) "Avgifter og petroleumspriser. Tar forbrukslandene olje- og gassinntektene?", Sosial?konomen nr. 5/1996.

--- (1997) "Gas pricing in a liberalized European market; Will the rent be taxed away?", Energy Policy vol 20/no.12 pp. 997-1012, London, Elsevier Science

Europeiske Union (1997) Restucturing the Community Framework for the Taxation of Energy Products, Proposal for a Council Directive COM (97) 30 Final 97/0111 (CNS) 12.3.1997. http://europa.eu.int/en/comm/dg17/rapcge.htm

--- (1998) The Single Market for Natural Gas, IGM Directive 98/30 (" Gassdirektivet"). http://europa.eu.int/en/comm/dg17/gashome.htm

Finansdepartementet (1998) Nasjonalbudsjettet 1999, Stortingsmelding nr. 1 1998-99.

Forsvarsdepartementet (1998) Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling 1999-2002, Stortingsmelding nr. 22 1997-98

Hotelling, Harold (1931) "The Economics of Exhaustible Resources", Journal of Political Economy, 39, side 137-175

Olje- og Energidepartementet, OED (?rlig) Faktaheftet

Hardin, Garret (1968) "The Tragedy of the Commons", Science, vol.162, No.3859, December side 1243-48.

International Energy Agency, IEA (1995) The Energy Charter Treaty. A description of its provisions, By the Legal Counsel of the IEA. ISBN 92-64-14384-X.

Jacobson ? Andreosso-O’Callaghan (1996) Industrial economics and organization; A European perspective. McGraw-Hill.

Keohane ? Nye (1977) Power and Interdependence; World Politics in Transition, Little, Brown and Company,

Kibsgaard, Austvik, Johannessen, Nyhamar og Orban (1998) Strategi, sikkerhetspolitikk og energiproduksjon. Prosjektrapport Europa-programmet oktober.

Norges Bank, Internett: Om petroleumsfondet: http://www.norges-bank.no/petroleumsfond.

US Department of Energy, Energy Information Administration (1999) Annual Energy Outlook